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【MPA教学案例】如何理解国家行政 ——关于国家为商业银行上市注资行为的讨论 摘要：为配合国有商业银行上市，2004年1月，国务院宣布动用450亿美元（相当于3720亿元人民币）外汇储备为中国建设银行和中国银行补充资本金。经过补充之后，这两家银行的资本充足率都达到了《巴塞尔协议》关于资本充足率的要求。这一行为有别于传统的国家行政，如何认识这一行为的性质，成了经济学界和法学界热议的话题，支持者和反对者各执一词。 关键词：国家行政，商业银行，注资引言 《证券市场周刊》2004年1月12日载文指出，2004年将成为国有商业银行上市的关键一年。据悉，有关部门动用450亿美元外汇储备为中国建设银行和中国银行补充资本金，同时两行开始股份制改造，表明上市工作启动。正在很多人对国家为商业银行注资的行为欢欣鼓舞时，有人却对这一行为的合法性提出了质疑：行政主体动用公共资金应当经过民众的授权，在代议制民主之下，这种授权表现为法律依据，而有关部门为两行注资的行为并无任何法律依据。为此，《新闻周刊》的记者采访了国家有关部门的负责人，该负责人如是回答：“这笔钱并非财政直接的拨款或者直接发债，这450亿美元是国家外汇储备，表现为央行资产。我觉得财政部、中国人民银行、外汇管理局三者是一致的，而中央汇金公司跟它们也是一致的，没有什么分歧。这种做法在法律上并没有障碍，与现行的中央银行和外汇储备的法律法规没有冲突。” 政府参与经济活动的法观念 “依法治国”“依法行政”的口号已经提出多年，但美好的愿望往往被现实打破。不可否认，国务院决定动用外汇储备注资国有商业银行的初衷是好的，但良好的初衷并不能成为政府行为违法的借口。无独有偶，翻开我国市场经济体制改革的历史画卷：1999年国务院批准成立四大金融资产管理公司开展“债转股”业务，2001年实施的国有股减持，以及2003年9月国资委公开招聘国有公司高级管理人员等行为，都多多少少突破了当时的法律规定。本案例的写作目的并非简单地否定“外汇储备注资国有商业银行”这一改革举措，而是要通过对这一政府参与经济活动的个案的法律分析，去探求一些更深层次——政府参与经济活动的法观念问题。 在市场经济条件下，政府往往扮演着三种角色：社会经济管理者、国资总老板或抽象的所有人、国资具体老板或出资人（股东）。在三种角色设置中，担任角色的机关及其工作人员应具有可问责性，并在角色定位准确、清晰的基础上落实责任，即“角色不得错位，利益不得冲突，人人可（被）问责”①。这不仅是市场经济对政府提出的基本要求，也是政府在参与经济活动时所必须具备的基本法治理念。然而，政府在参与经济活动时，往往利用传统的政治思维而非法治思维去考虑问题。在政府的某些人看来，法律就是用来约束老百姓的，当政府在制定政策、实施改革方案或直接参与经济活动时，却可以超脱法律的束缚，大胆地突破法律红线。没有法律的约束，政府可以一拍脑袋、灵机一动，在既没有充分论证，又没有法律监督保障的条件下，大胆地提出方案并付诸实施。失败了不怕，不用承担责任，还可以从头再来，并为此找到了冠冕堂皇的理由——“改革也是要交学费的”。在现实生活中，土地违法主要是政府违法，却鲜有官员为此承担责任；官商勾结，打着振兴、发展经济的旗号，置国法于不顾，大肆获取非法利益。凡此种种，与法治发达国家形成鲜明对照。上行下效，政府作为“依法治国”“依法行政”的主导角色尚且如此，那么民众的法治理念与法律意识又如何培养与提高呢？ 法治的实现并非只靠鼓吹、立几部法或审结几个案件，中国法治的实现是一个综合系统的工程，需要政府推进与民众法治基础培养两种途径的结合，而在这两种途径中，政府推进又占据着主导地位。②既然法治的实现主要依赖政府的推进，那么政府就必须承担起推动中国法治建设发展的历史责任，以身作则，带头垂范，真正做到“角色不得错位，利益不得冲突，人人可（被）问责”。 其一，角色不得错位。在市场经济与法治条件下，政府的首要角色是公共事务管理者暨社会经济管理者。承担社会经济管理职能的机关应当秉持中立与公正的立场，一视同仁地对待市场中的每一个参与者，不应有所偏袒或歧视。然而，由于行政部门有着天然的扩张倾向；最重要的是，笔者认为，也是由于我国某些政府部门固守传统计划经济理念，乐于干预，也勇于干预，却忽视市场经济与法治社会对其角色定位的要求，忽视对每个市场主体自主性与平等竞争要求的尊重。例如，中国人民银行作为国家货币政策的制定者与执行者，其职责是制定与执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。如果中国人民银行直接注资商业银行，关心其能否赚钱、能否上市，那么它作为一国中央银行的角色就错位了。 其二，利益不得冲突。政府在经济活动中角色的错位必然导致利益的冲突。当中国人民银行注资国有银行“经营外汇储备”之后，其不仅使中国银行与中国建设银行的关系变成了