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清代川陕楚政区的行政建置与管理 徐云对中国帝国的内部结构说：“一个体系是一个最终网络，它将是一个细节和坚实的结构。”。然而在发展过程中，纲目之间，必有体系所不及的空隙。这些空隙事实上是内在的边陲。” 作为清廷重点关注的区域之一，川陕楚交界之“南巴老林”地区（本文称“川陕楚边区”），就是中国古代历史上典型的内地边缘。其地处陕西、四川、湖北三省交界，山峻河险，五方杂处，管理松散，流民起事频发。为加强统治，康熙中期以后，清廷不断增兵置弁，添员设治。其中，道光元年（1821）添设砖坪、白河、城口三厅和太平一县，并定为边缺，就是一宗典型的案例。本文即以砖坪等厅、县的设置为例，探讨此次设治的背景、过程、结果和影响，考察清代地方行政的决策程序及央地之间的互动关系，窥探统治者的边区理念和治理措施，进而深化对内地边缘统治模式的认识 一 延边主期：清官府设置治置官 四川、陕西、湖北三省交界之地，“边境毗连，犬牙相错，实为坤舆之奥区”。揆其形势，“高山长林，绵亘千数百里，弥望蓊郁，竟日不见人烟” 迨明代中期，随着人口繁殖和土地兼并加剧，数以百万计的民人涌入南巴老林地区，烧山毁林，耕田垦荒，遇有歉收，即聚集起事，对当地秩序造成很大的冲击。在经过严厉封禁和多次镇压无果后，明朝官府被迫设治置官，派员巡抚郧阳，并析襄阳府西部建郧阳府，割竹山尹店、郧县南门堡、洵阳白石河，设竹溪、郧西、白河三县，“流寓土著参错以处，自是房竹以东山荒浸辟” 清朝入关后，沿袭明制，仍设郧阳巡抚，下辖府州县，管理川陕楚三省交界地方。然受明末清初战乱之影响，此地人口锐减，社会动荡不安。从康熙年间开始，清官府一边创设招徕馆，“招募客民，于各边邑开荒种山” 经过诸多调整，边区仍属辽阔，“其所产铁矿、竹箭、木耳、石菌，其所宜包谷、荞豆、燕麦，而山川险阻，地土硗瘠，故徭粮极微，客民给地主钱数千，即可租种数沟、数岭” 乾隆末年，川陕楚边区爆发了规模浩大的白莲教起义，前后持续七八年时间，极大地冲击了清朝的地方秩序和专制统治。在此期间，清廷一面遣将增兵，平定叛乱，稳定统治秩序，一面设官分职，调整建制，加强地方治理。嘉庆五年（1800），陕甘总督长麟具奏，五郎关层峦叠嶂，道路纷岐，易于藏奸，应于此地设立总兵一员。后经皇帝批准，赐名宁陕镇，以为省城屏障。而与宁陕镇同城之五郎厅，原为抚民通判，等级较低，遂升格为抚民同知，改名宁陕厅 二 添设大员，专兼训察 白莲教起义后，清朝官府或鼓励移民，垦殖山林，或安置兵丁，拨地屯垦，成为南巴老林历史上开发最快的时期之一 卓秉恬，四川华阳县人，嘉庆七年进士，授职翰林院检讨。十二年典试陕西，亲临战乱重灾区，加深对当地形势的认知 老林区画之策，不能即一隅而专谋之，必当合三省而共议之。似须于扼要之地，专设大员控制……查郧阳地方，明季曾设抚治大员，嗣经裁撤，想彼时人烟稀少，因时制宜而然。今我国家休养生息垂二百年，生齿日以繁，荒芜日以辟，故凡有山厂可以营生之处，势难禁其聚集，若不妥为措置，必致日久生事。 应“敕下三省督抚确勘情形”，仿明代郧阳巡抚之例，于川陕楚边区添一大员，居中掌控，“庶老林皆乐土，而棚民悉安业” 是时距白莲教起义最终平定才过去十多年，距发生于京畿并与白莲教密切相关的天理教事件更是不几年之事，乾隆四十七年出生的道光帝对此有深刻感受。因此看到卓秉恬所奏老林问题，道光帝就立即颁旨：“卓秉恬奏川陕楚老林，地连三省，无业之民侨寓其中，易致滋事。宜如何弹压抚绥之处，著蒋攸铦、朱勋、毓岱确勘情形，悉心筹画，会同定议具奏。” 经过协商，三省督抚认为，添设大员一事并不合宜，原因是： 老林多在层峦叠嶂之中，若由山内穿直迳过，则逾岭越涧，朝陕而可暮楚。若由山下平地而行，则绕道迂回，旬月方能出境。是以管辖山阳之州县隶川，而管辖山阴之州县隶楚，山之南属楚，山之北又属陕矣。盖犬牙相错，限于地势，不能不各就所近分立疆界……此时之郧阳老林以外已无不耕之土，与明季之一片旷地、未经开设府县、亟须籍流寓而实户口者，情形亦不相同，似可毋庸多设员弁，方资控制。 但也承认，南巴老林地区确实存在诸多问题，尤其是近年以来，“老林开垦日广，外来客民户口日增，五方杂处，讼狱繁多，且风俗剽悍，山深路险，极易藏奸”。而县与县相距近千里，“实有耳目难周之势”，“自应于两省交界州县相距较远之处，添设文员，以资治理，庶查察易周，而声势可期联络” 具体查勘过程，分四步进行：第一步，派遣得力属员，实地勘察，熟谙情势。第二步，委员们齐赴适中之地，绘图贴说，酌议办法。第三步，分呈藩臬二司，再予核议，草定章程。第四步，督抚会商，确定章程，进呈御览 办法商定后，三督抚即饬委陕安道道员严如熤总其事，并各派委员前往查勘，陕省委派平利县知县陈元杰、代理西乡县知县方传恩，川省委派保宁府知府徐双桂、忠州知州李绍祖，楚省则派委郧阳府知府倪汝炜