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尾号限行的法律性质 授权以外的正当性来源 最近，北京的单号限制和双号限制已采取标准化措施，结束号限制问题已上升到顶峰。 一是尾号限行的本质问题,由于对此尚未达成共识,导致学界对限行行为正当性基础的不同结论。 二是,尾号限行仍须有除了环境法上授权以外的其他正当性来源,因为据此作出的限行行为不仅仅只是“大气污染防治手段”,还具有事实上的“交通管制”与“物权限制”效果,而这些效果本身已经超出了环境立法所能涵盖的范围。详言之,尾号限行并非纯粹的环境法工具,即便仅从环境法的角度分析,其仍属于“以提高道路通行效率的方式间接降低机动车低速行驶或怠速期间对大气环境影响的一种行政管制措施”。 虽然自2008年北京首次实行单双号限行以来,学界关于限行行为问题的讨论一直没有停歇,但是始终缺乏一个能够全面透视的论证框架。本文试图在总结现有学说争议的基础上,在公物的视角下解释尾号限行的性质与合法性问题。 一、 作为“行政行为”的尾号限行 学界现有关于尾号限行问题的论证进路,可以归纳为如下三种模式: 每一种既定的类型化行政行为背后,都有特定的行政权与授权规范作为支撑。如能将尾号限行纳入某一行政行为的概念之下,则同时回答了尾号限行的行为性质与权力来源问题。“行政行为”模式因此而具有代表性。对此,学界不仅有行政强制措施、行政许可等观点,还有学者为此创造出“行政限制”的概念:“行政机关为实现公共利益作出的、以直接约束物权行使自由为内容的、非惩罚性的不利行政行为,是一种通过行政行为而非事实行为对物权施加的约束。” 2. “行政立法”的确定—“行政立法”模式。 这种论证进路的逻辑起点在于,由于尾号限行是对机动车所有权的限制,如果要将临时性的尾号限行措施(论者以北京市为例)予以常态化,则必须通过行政立法(地方性法规或规章)的方式予以确定。进而,论者将尾号限行的性质与合法性问题,转化为“机动车限行常态化规定的合法性”问题。详言之,通过是否有上位法授权来论证“行政立法的形式合法性”;通过手段—目的之间的关联性来论证“行政立法的实质合法性”。论者同时认为,实质合法性也可通过公众参与、“成本—效益”分析、决策的问责制等立法过程来补充。 3. 公物理论框架下的“尾号限行”行为 多数学者将尾号限行的合法性问题,抽象为公权与私权的紧张关系,并通过公共利益衡量、比例原则控制等方式展开讨论。在这种论证进路下,有两种代表性观点:第一种认为,尾号限行实质上是抽象的立法权是否侵害所有权的问题,其正当性根据需要通过法律保留原则、比例原则、公共利益衡量来论证。 通过对上述三种论证进路的分析,我们可以发现一个为学界所暗合的基本假设:尾号限行是针对机动车所有权作出的行政活动。并以此假设为根基,学界针对“物权限制”的原因和正当性发展出了不同的观点和学说。但是,当我们将目光再次回溯到限行通告本身时发现,现有论证进路似乎仅看到了尾号限行产生的物权限制效果,却忽略了尾号限行是针对“特定的道路”,而不是针对“不特定的机动车辆”而作出的事实。实际上,现阶段各大城市的尾号限行措施并不局限于本市车辆,某一城市的尾号限行措施不可能、也没有必要——正如北京市的尾号限行措施不可能对千里之外的海南省车辆作出物权限制一样——对全国范围内不特定的、只是有可能驾驶到该城市的机动车所有权进行限制。另一方面,限行行为中唯一“特定”的因素是道路而非机动车辆。质言之,限行行为本身只是通过车牌尾号描述了限行的规则,而并未具体限定机动车辆的范围,只有当某机动车驾驶到特定的路段范围时,才会“被限制物权”。因此,只有“道路”才是抽象的尾号限行规则与不特定的机动车辆之间的“生效联结点”。 本文大胆推测,之所以多数观点认为尾号限行的客体是机动车所有权,是因为学界最早关注的是北京市的单双号限行措施,而北京作为最早实施尾号限行的城市,它的单双号限行措施是所有尾号限行规则中最极端的一种情况:针对本市车辆而言,“北京市行政区域内的所有道路”都属于限行范围。也正是因为这种大范围的“全市限行”引起的机动车辆“无法上路”,使得多数学者将机动车所有权当作尾号限行行为的客体。在本文看来,假设北京市仅对“长安街”这一条街作出这样的交通限制,除了范围不同外,本质上与现行的“全市”单双号措施并无不同, 由于我国不存在大陆法系行政法理论上的“一般命令”或者“对物的行政行为”概念,所以本文并不反对尾号限行从行为形式上表现为行政立法。 基于上述分析,本文选择在公物理论框架下分析限行行为的性质与合法性问题。公物理论不仅能够架起行政活动、道路使用、机动车所有权三者间的桥梁,而且能够逻辑自洽地将尾号限行的行为形式、内容、效果等三要素作为公物(道路)管理权的运作过程而纳入:在行为形式上,尾号限行是基于道路管理权而作出的行政立法;在行为内容上,是在道路管理作用下针对道路的公用变更;在