土地分区规划中困难的认定.docxVIP

土地分区规划中困难的认定 沈阳绿岛中心的建设投资了8亿元，在不到10年内被爆炸。福州台江区投资1500多万元修建的小学，在不到一年半的时间里被拆除。关注近年来各地新建项目的最终命运,会发现类似现象比比皆是。但这些项目的上马,曾经也是经由依法论证及规划。城市规划究竟出了什么问题?难道它已沦落成为掌权者手中的游戏工具?抑或是城市规划中的变更制度出现了纰漏?但不管这个问题应做如何解答,在纷繁杂乱的规划变更现象背后,很难找寻到一个明确客观的变更规划认定标准。美国作为较早实行分区规划的国家,不仅在分区管制方面具有丰富的立法经验,还通过各州司法实践的赓续,总结出一套完善的分区变更认定标准。 1 现代分区规划理论 分区规划是指政府通过对土地利用的管制, 以促进公共健康、公共安全、公共福祉和道德的实现。它不仅是一种政治决策,同时也是一项协调公共利益与个体利益冲突,兼顾社会公平与行政效率的综合活动。传统的分区规划多关注公共利益的实现,较少体恤个体情形,而现代分区规划理论则更强调自由裁量的、个别地块的分区规划决定。这种理论重视根据个案的独特情况,以个别调整的方式满足社会公众利益的分区规划决定 当前,分区规划几乎成为美国土地使用管制最普遍的手段,越来越多的城市通过制定分区条例控制土地开发,而分区条例最普遍的特征是分区变更制度的存在 “困难规则”与分区变更伴生,首次出现于1916年《纽约市建筑分区条例》,随后,美国商业委员会于1922年颁布《标准州分区规划授权法》,该法案中的变更条款几乎完全仿照《纽约市建筑分区条例》的规定编写。1926年,最高法院在判例中表述为“实际困难或者不必要的困难” 2 法律概念模糊 由于对什么是“实际困难”或者“不必要的困难”,成文法上并未给出清晰明确的详细标准,因此,困难规则出现之初,便受到学者及法律人士的激烈抨击,认为这一法律概念模糊不清,不能清晰地界定或廓清什么是实际困难或不必要的困难。其模糊性导致分区协调委员会在行使分区变更权时,可以恣意地运用自由裁量权, 以决定是否准予变更,分区变更可能被广泛滥用。法官本杰明·卡多佐在一个早期的分区变更案例中评论到:“这揭露了委员会有微妙的裁判权,并且这一裁判权是很容易被滥用的。通过展示一个无关紧要的困难,一般性的规则为私人利益让路而被搁置,这样特权就形成了。” 2.1 ownofperhir-roet诉巴黑市案 皮卡罗诉西黑文镇案(Piccolo v Town of West Haven)中 奥利弗·勒布朗诉巴黑市案(Oliver Le Blanc v City of Barre) 2.2 法律上的困难 分区条例的适用,实则是对个人财产自由使用的限制,是州警察权(police power)的一种体现,其正当性取决于公共利益的促进。若将对财产的限制视为一种权利自由行使的“困难”,当困难是整个社区范围内普遍存在的情形下,提供救济是当地立法机构的职责,当困难是针对某个或某些个体存在的情形下,该种“困难”就可能构成允许分区变更的理由。 早在1935年的莱维诉纽约标准及上诉委员会案(Levy v Board of Standards and Appeals of City of New York)中 2.3 物理环境性 分区协调委员会考虑困难时的另一个标准是困难必须直接来源于财产本身,而非申请人自身的困难。这一标准关注的是财产本身的境况,如地形、地势、土壤特质等物理性条件,而非财产所有人自己的身体状况、财产状况等。 在罗登斯泰因诉波士顿上诉委员会案(Rodenstein v Board of Appeal of Boston) 与其相反的情形是,在卡尼诉巴尔的摩市案(Carney v City of Baltimore) 2.4 “不得”区分马立克尔的“困难” 分区变更的主要目的之一是确保土地物尽其用,为财产所有者带来合理收益,那么,财产所有者仅证明准予变更会使他获得更高的收益,这一理由是否可以证明其具有允许分区变更的“实际困难”或“不必要的困难”呢? 在奥托诉斯坦黑尔博案(Matter of Otto v Steinhilber) 此外,在乔伊斯诉道伯森案(Joyce v Dobson) 2.5 “困难”的排除 根据分区条例的规定,如果严格适用分区条例的条款会造成实际困难或者不必要的困难, 此时可以免于适用其严格条款。显然可见,“实际困难或者不必要的困难”必须源自于对分区条例的适用。布兰凯特诉波士顿建筑上诉委员会案(Brackett v Board of Appeal of Bldg Dept of City of Boston) 3 空间变更与用途变更 通过以上标准可以看出,“困难规则”的传统司法认定标准较为严格,为此,许多法院试图通过寻求更为宽松的标准,以求在更大程度上维护私人的