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论授权立法监控制度的立法监控功能 现在，许多科学家关于加强中国的立法赋权立法有许多文章，但更多的是对受权方行为的监控，而对授权行为的监控很少。笔者认为,正本清源、方能事半功倍。要提高授权立法的社会效益,首先须加强对授权行为的规制。 一、 法律保留的范围 西方国家的授权立法主要发生于国会与行政机关之间,区分两者之间的权限就成了问题的关键所在。法律保留原则(P117—214)在此过程中发挥了举足轻重的作用。法律保留原则产生于19世纪欧洲市民自由法治运动,是人民向君主斗争的结果。当时法律保留内涵较狭窄,仅限于干预保留,主要内容是:行政权对人民的自由与财产权利的干预,非经议会以法律形式表示同意则不得为之。进入20世纪,政府的任务急剧扩张,并且取得了一定的民主正当性基础。这使法律保留的功能由划分两个相对立的原始政治权力的势力范围,转变为界定两个同具民主正当性基础的国家机关在创制法律规范方面的权限秩序 法律保留的此项功能源于宪法关于立法程序和行政程序规定的差异。纵观世界各国宪法,我们不难发现有关国会立法程序的规定都比行政程序规定要民主、严谨得多。宪法规定这些结构与功能条件上的差异,其意义就在于实现国家各项决定的内容与形式的合比例性。也就是说不同国家机关各有不同组成结构与决定程序,该组成结构与决定程序因质的高度差异自然会赋予各自所作的决定不同的份量与不同的正当性,因而特定国家事务仅能由特定国家机关以特定规范形式加以规定。法律保留严格区分立法权与行政权,并强调机关功能配置的差异,其根本目的在于要求国家决定由内部结构、组织方式、功能与决定程序等各方面均具最佳条件的机关来承担,以达“尽可能正确”的境地。 在实践中,不同国家法律保留的范围各有不同。美国法律文化视政府为一种必要之恶,对政府持不信任态度,因而实行全面法律保留。其宪法第1条第1款明确规定:“本宪法授予的全部立法权,均属于合众国国会。国会由参议院、众议院两院组成”。西班牙也采用全面法律保留。 法国持部分法律保留的态度。立法权在宪法中明确划分为两大部分,议会立法权仅限于宪法第34条规定的范围,涉及到公民的基本权利和自由、刑罚与司法裁判制度、税收货币制度、选举制度、国家权力的基本分配结构、地方自治制度及教育制度等。其他立法权则属于政府。德国基本法规定联邦立法机关享有专属立法权,并在与各州共有的立法领域享有优先权和优越地位。联邦政府、联邦部长或州政府可以根据法律的授权颁布命令,除联邦法律另有规定外,联邦政府或联邦部长颁布的特定法令,尚须取得联邦参议院的同意。 法律保留厘清了立法机关、行政机关在创制规范方面的基础权限秩序。法律保留范围的事项,行政机关非经授权不得自行创制规则,保障了法律规范位阶的有序性,防止了行政权自我膨胀,有利于民众权益的保护。但是,随着社会生活的专业化、技术化程度不断提高以及时效性要求的增强,立法机关难以亲自完成所有法律保留范围内的立法任务。同时,法律保留虽要求保留范围内的事项应以法律形式规定,但也不禁止立法者在不违反授权明确性要求的前提下,授权行政机关以法规命令方式规定。这就带来另一个须厘清的权限秩序问题,法律保留范围内的事项,何者可以授权行政机关以命令形式规范,何者必须由立法机关亲自以法律形式加以规范,即国会保留。 各国为了规制授权立法,依据国情,确定了各自的国会保留的范围。美国在早期的授权立法实践中,国会保留的范围较为广泛,授权立法的范围仅限于确认事实、决定标准和补充细目三个方面。罗斯福新政加速了行政权的扩张,给国会保留范围带来冲击,授权立法范围大步拓展,以至涉及一些传统的人身权、财产权领域。这种扩张趋势在二战后得到遏制。目前,美国立法行为格局是国会并不垄断所有立法活动,可以将部分权力授予其他机关行使,但立法授权必须是有节制的,国会作为主要立法者的地位必须得到维护,“重要的政策必须由民意机关决定”。(P350)所谓“重要的政策”是指宪法明确规定应由国会立法的事项,主要包括征税、选举制度、宪法修正、国家基本政治制度、国家权力的根本分配结构等。这即为美国目前国会保留的范围。在西班牙,议会制定法包括组织法和普通法律。组织法是指有关基本权利和公共自由的发展、批准自治章程、选举通则以及宪法所规定的其他法律规范组织法调整范围以外事务的法律和规定则称为普通法律。根据宪法第82条规定,总议会可将普通法律的创制权授予政府行使,而组织法则属于国会保留的范围,不得授予政府行使。此外,世界上其他国家也纷纷通过宪法、判例、惯例等形式明示或暗示国会保留的范围。如瑞士以宪法惯例形式规定议会只可授予政府有限的立法权限。瑞典宪法则规定政府可依据法律的授权,发布除税收以外其他各种事项实施细则的法律。巴西宪法则禁止国会就有关编制、保证司法、公民权利、选举法和财政事项进行授权。(P312—321) 我国现行宪