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改革程序的合宪性 2013年3月，全国人民代表大会常务委员会通过了国务院机构改革和职能转变计划。这是自改革开放以来第七个大型机构改革计划。1978年改革开放至今, 国务院经历了七次大规模机构设置的改革。国务院机构改革在拆分、合并、撤销、重建的反复之下, 依旧在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈里兜转, 成效并未如预期显著。 从法理上来看, 程序往往是影响一个法律行为实质效果的重要因素, 甚至是决定性因素。不尽如人意的改革效果是否暗示着我国的国务院机构改革程序存在较大的漏洞?1982年, 我国现行《宪法》颁布, 序言中明确了宪法的地位:它是我国的根本大法, 具有至高无上的权威, 任何机关、组织和个人都应该依宪行事。因此, 合宪性就成为了各主体行为的前提条件。合宪性除了指符合宪法文本外, 还包括符合宪法的原则、价值和精神。有学者指出, 合宪性可分为两个方面:一方面是形式合宪;一方面是实质合宪。本文就历次国务院机构改革的程序入手, 从形式合宪性和实质合宪性两个方面, 根据方案的形成、改革的依据、改革的步骤以及对整个改革流程直至后期效果评价的监督程序来探讨其合宪性问题, 并通过对合宪性的分析提出对机构改革路径的改善方法。 一、 国务委员会机构改革程序 (一) 机构改革的进程 1949年, 新中国中央政府机构是根据成立之时的《中央人民政府组织法》, 以及同年12月颁布的《政务院所属各机关组织通则》设置的。此后, 政务院 (国务院的前身) 的部门根据该通则制定各部门自己的部门组织规范, 称为“试行组织条例”。1954年《宪法》颁布施行后, 全国人大根据该《宪法》又颁布了《国务院组织法》, 对国务院的部门设置有了明确的规定, 之后, 各部门据此又有了自己的“组织简则”。直至改革开放之前, 国务院机构都以此规则为依据。 我国的国务院机构改革要从1978年改革开放说起。当时, 我国各项制度包括行政管理体制的改革都进入了大变革时期, 国务院机构改革被提上日程。1982年国务院机构改革方案于当年3月8日报告并通过。报告将当时的98个部、委、直属机构和办公机构裁减、合并为52个。1988年第七届全国人大审议通过第二次国务院机构改革方案, 该次方案将国务院部、委一级机构由45个调整为41个, 同时对直属机构、办事机构和非常设机构也做了较大的精简和调整。1993年第三次国务院机构改革方案撤销了7个部, 新组建6个部、委, 更名1个部, 保留了34个部委, 最后组成41个部委。1998年通过的改革方案将国务院组成部门缩减到除国务院办公厅外的29个部、署。2003年缩减至28个, 2008年缩减至27个。至2013年最新一轮国务院机构改革后, 除国务院办公厅外, 国务院机构设置组成部门共25个。 从数量上看, 国务院机构改革仿佛成效显著, 30年来机构精简幅度缩减超过一半。然而, 为何机构仍然面临“再膨胀”①的困境?这是否与程序相关? (二) 机构设置和变动的概括性规定 1982年, 现行《宪法》颁布施行, 据此, 国务院的组织有了法律规定 (第86条) 。同年, 第五届全国人大第五次会议通过了《国务院组织法》。新的组织法删除了对国务院组成部门的列举, 仅保留了对机构设立、撤销及合并等程序性规定。一方面, 这成为之后两次 (1988年、1993年) 改革的法律依据;另一方面, 该法对机构设置、变动的概括性规定也使改革多了几分随意性。至1997年, 《国务院行政机构设置和编制管理条例》颁布实施, 该条例第5条至第16条对国务院机构设置及变动的程序有了进一步的规定。根据该条例, 国务院下设部、委、直属机构、办事机构以及国务院组成部门管理的行政机构, 除国务院部委一级的设置变动需要报请全国人大及其常委会批准以外, 其他由国务院自行决定。该规定只是从大范围的部门设置进行大致的规定, 并没有落实到细节。而国务院几乎独揽了机构设置的大权, 自己做了自己的法官。 在改革相关法律不完善的情况下, 国务院自行决定出台多种规范文件进行机构改革。 (三) 初提出方案阶段1992年4月9日 笔者根据历次改革方案的“说明”, 对改革开放以来国务院机构改革的程序进行了如下梳理: 1982年首次大规模机构改革方案的内部制定程序依照《关于国务院机构改革问题的报告》有如下描述:“中共中央对此作了明确的原则指示, 胡耀邦、邓小平同志和中共中央政治局其他常委同志提出了许多重要意见。经过国务院常务会议多次讨论, 经过国务院各部、委负责同志反复研究, 经过多方面地听取意见和充分酝酿, 现在国务院机构改革的总体方案已经初步拟定。”方案通过之后的改革程序说明:“就国务院的机构改革来说, 第一批已经提出精简方案的单位, 待人大常委会批准后, 将方案付诸实施, 还要继续做大量的工作。尚未提出精简方案的单