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繁文节与公共管理 繁文节是公共管理领域的一个重要概念，它指的是对组织绩效有害的剩余管理规则、规章制度和程序。作为一种“官僚病”,繁文缛节使组织成员循规蹈矩、束手束脚,对政府和公共部门的正常运转和绩效改进危害极大。20世纪70年代兴起的“新公共管理”运动旨在减少政府受到的过度束缚并提高政府绩效,它使这场改革运动的主要对象——繁文缛节——逐渐在公共管理研究领域得到广泛关注。目前关于繁文缛节的研究主要集中在美英等发达国家,中国公共管理学者的研究还不多见。国内文献中即便出现“繁文缛节”,也多是翻译学者提醒读者注意该词的真实含义。本文旨在对国际公共管理领域繁文缛节的研究进展进行综述,概述繁文缛节的概念与测量、影响因素与作用后果,并明确未来繁文缛节研究的重要方向与议程,以期推动中国繁文缛节的研究进展。 一、 公共组织的繁文节 从其承受主体来看,繁文缛节可以分为两类:一类是企业和公民在与政府打交道的过程中遇到的繁文缛节;一类是政府和公共部门的日常运转面临的繁文缛节。对于企业和公民等利益相关者而言,政府向其施加的管理和规制导致了繁文缛节,并成为它们的负担和成本。世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等国际组织都开展了大型研究项目,对市场规制、投资环境、行政简化等问题进行研究,希望削减政府对企业的规制,营造良好的营商环境。政治—行政二分学说是公共管理学科明确边界的理论基础,它认为政治权威规定了公共管理的界限和范围,政治引发的外部控制是政府繁文缛节的主要诱因。从已有文献来看,虽然企业和公民遭受的政府施加的繁文缛节十分重要,但公共管理学科对繁文缛节的研究主要关注政府管理面临的繁文缛节。 繁文缛节的系统研究最早可以追溯到布坎南的开创性研究。人们一般认为,公共组织比私营组织的繁文缛节更多,公共组织成员拥有不同于私营组织的服务伦理或服务动机。布坎南的惊人发现在于,公共组织的繁文缛节不但不比私营组织多,反而比私营组织少(P423-444)。他的这一有悖常理的研究发现使后来的许多学者都对公私部门之间的差异进行研究,比较繁文缛节在不同部门的多寡和起因。1977年,考夫曼出版了第一本有关繁文缛节的著作《繁文缛节:起源、使用与滥用》,但此后有关繁文缛节的研究并没有成为学者们关注的热点问题。 尽管繁文缛节很早就受到了学者的关注,但为何繁文缛节研究却在20世纪末兴起?要回答这个问题,我们就要对“新公共管理”、“重塑政府”、戈尔报告等公共管理历史事件进行简要回溯。繁文缛节只是学者们总结的百余种“官僚病”的其中之一,而且与腐败、歧视等问题相比,它的严重性和社会影响可能并不突出。有学者甚至认为,对这样一个声名狼藉的公共管理概念进行如此大规模的理论考察,实在是没有必要(P373-375)。为什么要对繁文缛节进行重点研究?伯兹曼对此做出了回答。他认为,繁文缛节是理解官僚制及其弊病的核心,它具有非常强的穿透性,并会对组织及其利益相关者产生持久的侵蚀。政府的繁文缛节既多且重要,极有必要发展一种政府“繁文缛节”理论,对其进行系统研究(P273-303)。伯兹曼的学术努力恰恰是20世纪90年代初美国“重塑政府”运动的真实写照,而繁文缛节研究也日渐引起学者们的重视,并取得了一批有影响力的研究成果。 1992年,奥斯本与盖布勒出版了《重塑政府》一书,旗帜鲜明地呼吁政府的管理重心应该从关注程序和过程转向注重绩效和结果。1993年,时任美国副总统戈尔领导的《美国绩效评论》发布了戈尔报告《从繁文缛节到结果:打造一个多办事、少花钱的政府》,明确指出改革的目标在于减少政府中的繁文缛节,使政府变得更加有效。该报告将繁文缛节视为政府绩效改进的拦路虎,认为剪除繁文缛节是通往绩效与结果的唯一路径。实践界的重视很快得到了学术界的响应。2000年,伯兹曼出版了《官僚制与繁文缛节》一书,对繁文缛节研究进行了系统梳理和概括,为该领域的研究提供了较为全面的指引。2011年,伯兹曼和菲尼共同出版了《规则与繁文缛节:公共行政理论与研究的棱镜》一书,认为繁文缛节的研究是检验许多公共行政理论的试金石。与此同时,越来越多的研究开始对繁文缛节的特征、影响因素和作用结果等进行考察,丰富繁文缛节理论,使其逐渐走向公共管理研究的核心。 二、 繁文节与正式化 繁文缛节(red tape)的英文直译为“红带子”,它的本义早在17世纪就在英语中出现了,而其比喻意义则是在19世纪英国出现的。19世纪英国的官方文件按照惯例都用红色布带捆扎起来,于是人们日渐将红带子与官僚主义联系在一起,并赋予其一定的象征意义,形容政府的官僚作风造成的繁琐、拖沓和延误。牛津词典将繁文缛节解释为“不必要的繁琐规则制度,通常导致办事拖沓和困难重重”。因此,人们一般将其译为官僚主义、官僚作风、繁文缛节、官样文章或文牍主义,并认为它是一个贬义词。 最早研究繁文缛节的布