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垄断的电力产业与经济增长来自中国的经验证据 长期以来，我国学术界形成了一个基本观点：垄断是导致中国能源行业收入增长的重要原因。乍看起来,这种观点是无可厚非的,但是,一旦将电力产业与中国经济增长联系起来,就会发现其中的问题。电力是中国经济发展过程中最重要的二次能源,其对中国经济的运行至关重要。中国88%的电力消费用于生产方面,只有12%的电力用于家庭消费。近年来,随着重工业化浪潮的再次高涨,中国电力需求持续高速增长,重工业所消费的电力占总电力消费的约60%,电力需求增长与重工业电力消费增长之间的相关系数为0.9。如果说电力是中国经济增长过程中最重要的中间投入品,那么中间投入品的垄断必然会导致下游产业的萎缩,从而阻碍中国经济的增长,但是现在电力产业的垄断却与中国经济的快速增长同时并存。那么,垄断的电力产业在获得高收入的同时是如何促进中国经济的快速增长的呢?这就是本文试图解决的问题。本文的结构安排如下,第一部分对相关文献和电力产业的运行体制进行了分析,第二部分在分析的基础上,建立了中国电力产业规制模型,提出了“双赢互换型规制失效”理论,从而从理论上解决了本文提出的问题,第三部分对本文的理论进行经验验证,最后是本文的结论。 一、 电力产业市场化运行体制的构建 1997年3月,第二轮电力改革启动,并逐步涉及电力产业的深层次矛盾。首先,实行政企分开,撤销电力工业部,组建国家经贸委电力司,其职能移交国家经贸委。电力行业组织和规制机构的平行分离在每一级政府中同时执行,国家电力公司不再具有行政管理的政府职能,仅仅是一个生产厂商。其次,为了实现发电市场的公平竞争,2001年国家决定在6个省市进行“厂网分开,竞价上网”的改革试点。根据国家经济与贸易委员会颁布的《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》,各省、自治区、直辖市电力局(公司)要在地方政府机构改革时,将承担的行政管理职能移交给地方政府综合经济管理部门,同时接受地方政府的指导和监督。吴一平指出,改革之后国家经贸委(国家发展与改革委员会)在电力规制上通常只拥有名义权力,实际的规制权力掌握在地方机构手里,以电力价格制定为例,国家经贸委电力司在电价规制方面的职责主要是:提出电、热价格政策性意见,参与电价整顿、调整、改革和管理工作。显然,实际电价制定权由地方政府掌握。电力规制权力很大程度上已经由中央向地方转移。2002年,国家启动了新一轮的电力体制改革方案1,2003年,原国家电力公司被拆分为5个国有发电企业和两个国有电网公司,同时,成立省电网公司,作为区域电网公司的子公司或分公司,负责省一级的输配电、系统运营、以及零售供电。成立国家电力监管委员会,作为电力行业的监管机构,由发改委继续监管电价和项目审批。 虽然新一轮的电力体制改革初步奠定了电力市场化运行的结构基础,但是仍然存在很多问题,刘纪鹏指出,尽管拆分了国家电力公司,但是却改体不改制,中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破,而且有进一步加强的趋势,而吴一平则将电监会的成立作为中国电力规制集权化的起点。那么,经过这最近两轮的电力产业体制改革,中国的电力产业究竟形成了怎样一种运行体制呢? 拉丰指出,中国有一种混合型的规制机构结构,它由中央和地方层次的产业性和部门性的机构所构成。按照法律规定,国家发展与改革委员会是负责公用事业价格规制的政府实体,它的另一主要责任是规制市场准入和公用事业的投资。中国规制结构的另一结构特点是,中央与地方规制实体之间存在一种等级制的结构。首先,在每一层级的政府中都设有地方发展与改革委员会,同样的,还设有许多地区执行机构来协助地方发展与改革委员会。国家发改委与地方发改委在权力上的分离主要表现在:前者通常负责控制大项目的准入和投资,以及地方发改委呈交的价格调整方案的批准,而地方发改委则负责小项目审批和提出价格调整方案。在规制结构改革方面,中央政府一般倾向于将越来越多的规制权力授予地方政府。地方规制机构在批准市场准入,投资以及价格规制方面获得了更大的自由裁量权。而且建立独立规制机构的尝试才刚刚开始,电监会的成立发生在一个特定的制度背景下,因为不像电信、铁路以及运输等产业,中国的电力产业直到现在也没有一个明确的规制主体负责其规制行为,换句话说,电力规制存在权力真空。因此,目前还很难判断,电力规制机构(电监会)究竟是另一个仅仅为了弥补权力空隙的老式执行机构,还是一个真正的制度创新机构——这标志着政府决定采用一种特定部门管理机构的方法,从而最终将电力产业的规制权力从国家发改委剥离出来,也意味着中国电力运行体制的真正变革。拉丰指出,对公用事业的规制已实质性地分权到了地方机构和部门机构手中,一个典型的例子是许多小型发电站的发展。干春晖、吴一平更直接地指出1996年开始的电力体制改革使中国电力运行体制进入到了“规制分权化”时期,地方政府获得