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非诉行政执行的实践问题研究 如果行政行为的具体义务在一定期限内未明确履行，则其应在履行行政职能时依赖于行政权力。在中国，通过人民法院的非诉讼行政执行已成为行政强制执行的主要方式。学者们大多认为,非诉行政执行是指对在法定期限内不提起诉讼又拒不履行的行政义务,人民法院根据行政机关的申请,经审查,强制该具体行政行为义务人履行义务的活动。学者们将我国的行政强制执行归纳为“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外和补充”。但是,笔者认为,我国目前强制执行的现状与理论中产生的种种冲突,值得我们对此进行深入认识和反思,对非讼行政执行的相关问题有必要进行进一步的厘清。 一、 强制执行权的扩 按照以申请人民法院强制执行为行政强制执行原则的法律设计,非诉行政执行实践中被行政机关广为采用。在很多人民法院的工作中,非诉行政执行甚至已经成为了当地行政审判庭的主要事务,远远超过其受理的行政诉讼案件。 我国《行政诉讼法》第66条规定,公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内既不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。但从我国行政执法的现状来看,我国的相关法律并未对行政机关的强制执行权的范围进行界定,现行法律并没有对行政机关强制执行权作出具体规定,尤其是组织法并未对行政机关的具体行政权范围与种类进行明确规定,并且至今未出台《行政强制执行法》,因而产生了众多令人尴尬的障碍。我国对非诉行政执行适用的法律规定相当笼统,较多分散于各种单行的法律、法规或者司法解释之中的现象,必然产生行政强制执行权的空间狭小,而司法执行权膨胀的结果。这种观点可以在2000年《最高人民法院《行政诉讼法》若干问题的解释》(以下简称为《若干问题的解释》)第87条对人民法院的非讼行政强职权范围的规定中得到支持。第87条规定:法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法受理。可见,人民法院的非讼执行权以及执行范围突破了《行政诉讼法》规定的范围。这一突破导致非讼执行案件量的增加以及执行种类上的分化。 有关学者对我国的相关法律、法规进行统计表明,其中因行政强制执行申请人民法院执行的约占70%,主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域;行政机关执行的约占23%,主要集中于公安、税收等领域;行政机关和人民法院选择执行的约占3%,主要集中于海关管理领域;只有处罚规定而没有明确由谁执行的约占4%。然而,人民法院的非讼执行本质上是一种代执行,执行的核心是实现行政机关的行政决定及强制行政相对人实现行政义务的活动。而代理的实质是代理人在代理权限内活动,代理的结果由被代理人承担。故而,从一般的意义上讲,非讼执行的结果及责任应当由行政机关来承担,但是《若干问题的解释》第93条的规定,人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。93条的关于行政行为的合法性审查的规定,导致了非讼执行理论与实践中的一系列的矛盾与冲突。 二、 非执行协议引发的冲突 我国采用非诉行政执行作为实现行政强制执行的主要方式,实践中必然带来一系列的问题。而在这众多实践问题的背后,则是理论上的严重冲突。 1. 司法机关的独立性和中立性 在司法审判中,由于人民法院是以中立的第三方身份对他人之间的纠纷作出裁判,因而在各种解决纠纷的机制中,司法审判一般被认为是最为公正的一种机制。特别是由于具有一系列严格的程序制度予以保障,司法程序往往能够确保双方当事人的平等参与,并可以有效地消除裁判主体的有失偏颇。正因为如此,司法程序被认为是“正义的最后一道防线”,司法裁判才被各国法律赋予终局性的效力,即经过司法机关裁判的事项,被认为是最具公正性的,非经法定程序不得随意变更。 然而,我国曾因历史的原因,长期受行政权和司法权合体观念的影响,人们对人民法院的独立性和中立性理解相对不足。现实中,因人民法院实施了大量非诉行政执行,保证实现具体行政行为所规定的义务,特别是当人民法院受理的行政机关申请的强制执行的数量远大于相对人所提起的行政诉讼时,人们更加深了对司法中立、司法权监督行政权的怀疑。 而人民法院实施具体行政行为的强制执行,特别是在实践中,人民法院在行政机关陪同下参与行政强制执行,很容易产生这样的误区:人民法院具有行政机关下属的执行部门的身份。《若干问题的解释》第87条导致行政机关对人民法院过度依赖,不断增长的非讼执行将严重损害人民法院的中立形象。人