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中国土地制度改革问题与对策刍议中国土地制度的几个问题与改革走向

1土地制度改革的进程

土地制度是指在一定的社会经济条件下，为确定土地所有权和使用而发生的所有土地关系的总称。这是国家财富和资产管理的基本制度。

从抗日战争到新中国成立后,再到改革开放,中国土地改革的步伐从未停止。中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”),提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度”,正式拉开了中国新一轮土地制度改革的帷幕。

本文基于新制度经济学的视角,对中国土地制度中存在的问题、改革步骤与取向、具体工作中面临的几个问题,进行初步的探索与讨论,以期为中国土地制度改革提供启示与借鉴。

2《管理法》的基本问题

《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正版,以下简称《土地管理法》)符合我国社会主义制度的本质,符合我国人口多耕地少的现实国情,但该法在具体实践和执行中存在以下两个基本问题。

2.1所有权主体的变异

虽然《土地管理法》明确土地的所有权分全民所有和集体所有两种,执行主体分别是国务院和劳动群众集体,但这种界定过于模糊,在实际操作中“全民所有”和“集体所有”的执行主体往往变异为“城市政府所有”和“村委会所有”,所有权主体的这种变异催生了中国形形色色的土地纠纷案例。

3加强顶层设计,把握方向,确保方向的准确性,是改革的前提

土地制度改革事关广大群众的基本生产与生活,事关社会的稳定和国家的长治久安,改革中要从严贯彻高起点、高标准的要求,加强顶层设计,把握改革的基本走向,确保方向的正确性。针对上文提及的现行中国土地制度中存在的两个基本问题,笔者对改革的方向和步骤提出以下观点。

3.1明确土地流转的执行主体

“确权”是土地改革的前提和基础,“赋能”是土地改革的核心。这是因为,土地级差地租是在土地流转中产生的,要发挥级差地租规律的作用,就要启动土地的流转。新制度经济学理论认为,资源流转的本质是产权的流转,任何资源流转的价格和收益问题归根到底都是产权问题,也就是阿尔钦(A·Alchain)所说的“所有的定价问题都是产权问题(Everyquestionofpricingisaquestionofpropertyrights)”,产权的残缺会影响到价格机制的正常发挥。为确定土地流转的定价权和收益归属,就必须首先明确产权的执行主体,明确产权主体拥有的权能类型与范围。

土地的确权主要包括集体土地所有权、农村房屋的所有权、集体建设用地的使用权、农村土地的承包经营权和集体林权等五个方面。在具体的工作中可能会遇到以下两方面的问题。

3.1.1纳入土地部门年度建设用地变更调查的台账面积

土地利用过程中往往存在农民宅基地多占和企业违法用地等情况,这部分用地作为违法用地往往无法通过合法途径纳入土地部门年度建设用地变更调查的台账面积之中,从而导致集体建设用地的台账面积小于实测面积。如果确权工作中以实测面积为基数,则相当于变相承认违法用地的合法性;如果拆除多余的建设用地,则会对经济活动造成损失;如果将多出的建设用地确权为其他建设用地,则无法保障土地实际使用者的权益。

3.1.2严格确定养老保险台账面积

农用地的台账面积是指以前的农发局根据土地亩产量所确定的土地面积,在缴农业税时代,该面积就是缴税的税基。

针对以上两个问题,在把握国家“严格控制建设用地总量,确保耕地数量和质量”的土地管理精神的基础上,笔者建议:(1)集体建设用地的确权基数采用台账面积。按照土地变更调查的台账面积,首先将建设用地的所有权确权到农村集体经济组织或村民小组层面,不同农村集体经济组织或村民小组核查确定台账面积与实测面积的差数,对超出台账面积的部分,或采取拆除,或采取其他建设用地复垦等手段予以消化,将实测建设用地面积控制在台账面积之内,再向建设用地的实际使用者颁发《集体建设用地使用权证》,从而达到严控建设用地总量的目标。(2)农用地的确权基数采用实测面积。在集体建设用地整理复垦为农用地之后,再以实测的农用地面积和人口为准,将农用地的承包经营权公平合理地确权给农户,从而实现最大限度保护农用地和耕地的目的。

3.2通过“农地征用”制度,实现“农地采用”土地征收制度

根据《土地管理法》,当前我国“农村用地转为建设用地(农地转用)”主要有两条通道:通道一:农民、农村自用的建设用地,包括“一户一宅”的宅基地使用,村镇集体企业或公共事业使用,因村镇企业破产、兼并等导致的集体建设用地的流转。通道二:政府征用农村集体土地,转为城市建设用地,同时所有权变为国有。

如此严格的“农地转用”制度导致了城市建设用地的快速扩张与“农地转用”指标有限之间的矛盾,此外《土地管理法》还规定,对征用的土地按照征用前的农