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营商环境政策工具与政策目标量化比较研究

1引言

营商环境被认为是企业生存发展的土壤，是由中央和地方政府主导的体制机制性因素和条件。中央和地方出台的各类政策是营商环境改革的重要保障。营商环境政策发布经历了1978—1990年改革开放初期、1991—2012年改革开放加速推进期和2013年至今改革开放全国发展期三个阶段[1]。2013年党的十八届三中全会首次提出“要建设法治营商环境”，2014年《政府工作报告》强调要“打造内外企业一视同仁、公平竞争的营商环境”，2015年《政府工作报告》明确提出“打造稳定公平透明可预期的营商环境”。2019年习近平总书记在第二届进博会上指出：“中国将不断完善市场化、法治化、国际化的营商环境”。自此营商环境改革的总目标更为清晰，营商环境政策出台的数量也逐年增长。

以往营商环境政策研究多集中从政府责任变化[2]、宪法修正节点[3]等角度梳理营商环境政策变迁过程和特征，从中央和部分省市对政务服务等重点领域收集有限的政策文本进行文本分析[4-6]。从现实来看，营商环境政策出台的密集程度和侧重点与我国在世界银行营商环境的排名提升存在正相关性。文章将营商环境政策工具和政策目标进行对比，对国家层面的营商环境政策进行统计分析，旨在揭示现有政策体系的特征及不足，并据此提出相应政策建议，为我国未来营商环境政策体系的完善和优化提供参考。

2营商环境政策文本分析

2.1样本的选择

“改管服”改革是推进营商环境优化的重要抓手。“放管服”概念是2015年国务院首次提出，故本研究所收集的政策文本时间自2015年开始至2022年6月。为保证所收集的营商环境政策具有完整性和典型性，政策文本须满足以下三点：一是政策制定主体为国务院、各部委和各总局等，未纳入地方政府；二是政策为现行有效法律、规定、条例、意见、通知等体现政策意图的文件；三是政策内容涉及营商环境评价指标体系和相关主题。通过在“中国政府网”营商环境政策库、北大法宝、各部委和各总局官网的查询和筛选，共收集涉及营商环境的政策总计301项，其中国务院出台的105项，29个部委及总局等出台的196项；多部委及总局等联合发文计47项，政策计入时放入政策文本所列的首个发布主体名下，详见表1。

表12015—2022年上半年营商环境优化政策发文单位数量分布单位：项

2.2文本频次分析

营商环境政策出台的频次逐年上升。据表2所示，2015—2018年合计仅出台政策文件60项，2019年和2020年分别出台55项和54项，2021年出台的数量达129项，虽然2022年上半年出台的政策文件仅为3项，但也充分说明中央政府对营商环境优化的重视程度逐年呈几何式递增。其中，“通知”“意见”类文本形式的政策最多，分别有98项和83项，共计181项，占比60.13%；其次是“方案”“办法”“规划”“计划”形式的政策文本，共有62项，占比20.60%；以“措施”“规定”“条例”等形式出现的政策文本较少，仅有21项。

表22015—2022年上半年营商环境政策指标数量分布单位：项

部门跟进出台营商环境优化政策力度不一。营商环境优化政策制定围绕我国的营商环境指标体系开展，但从各部委和总局所出台的营商环境政策数量来看，营商环境的优化工作主要是由国务院、国家发展改革委主导，虽然所统计的政策文本中有约15.61%为多部委联合发文，但是除国家税务总局、国家知识产权局、市场监管总局、财政部、最高人民法院、人力资源和社会保障部和自然资源部7个指标牵头部门出台了10项及以上的营商环境优化政策外，其他指标牵头部门所出台的优化政策跟进不显著，措施、规定和条例等执行性和约束性政策普遍偏少，且在近7年出台的数量上也未见增长趋势。

营商环境政策总目标导向存在内部分布差异。从“中国将不断完善市场化、法治化、国际化的营商环境”这一总体目标来看，已出台的营商环境政策在总目标的实现上略显不平衡，主要表现在以下两个方面。

第一，市场化营商环境建设政策数量占绝对多数。除涉及多个指标的综合性文件39项外，单一指标中“政务服务”指标政策文本数量高达39项，“开办企业、纳税、包容普惠创新、招标投标”等指标政策数量均位居前列。这充分体现出中央政府通过“放管服”改革，推进政府放管结合职能转变，持续优化营商环境的决心，也与世界银行强调“营商环境”的主旨在于改善监管，提高政府服务效率相一致[7]。涉及执法部门最多的“市场监管”指标14项，作为由财政部门(1)我国现行的营商环境评价指标基本均由国家各级条线行政部门牵头主导优化，如“政府采购”指标由国家和省市县财政部门牵头优化。牵头的“政府采购”指标政策12项，行政审批最为复杂的“办理建筑许可”指标10项，且出台时间集中在2019—2021年，说明在政策层面约束执法部门、行政审批部门和采购单位行为的