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我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务的结构性矛盾与政策建议

[摘要]发展0～3岁婴幼儿照护服务被视为减轻父母育儿压力、提振生育意愿的重要手段。自2019年重启托育服务体系建设以来，我国普惠性托育服务取得快速发展，但是也存在托位总量不足和存量空置，入托需求大与送托行为少，家庭需求多样化与托育供给单一化，高质量托育期待与办托水平良莠不齐，托育师资存量不足与增量缓慢、流失严重等多重结构性矛盾。本文從优化顶层设计、丰富托育服务供给形式、建设托育服务人才队伍、提升政策透明度等四个方面提出政策建议，以期优化托育服务供给结构，促进我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务高质量、可持续化发展。

[关键词]普惠性;托育服务;生育意愿;学前教育;高质量发展

一、问题提出

国家统计局公布的数据显示：我国2022年全年出生人口956万人，人口出生率为6.77‰;死亡人口1041万人，人口死亡率为7.37‰;人口自然增长率为-0.60‰。[1]我国人口出生率自2016年出现小高峰后持续下降，第七次全国人口普查数据显示生育率已下降至1.3的较低水平，中国全面进入“低生育率”时代。[2]因此，如何提振育龄夫妇的生育意愿并将其转化为实际的生育行为，提高人口出生率，改善我国的人口结构，积极应对老龄化社会的快速到来，成为学界响应国家需求的一道必答题。

低生育率被认为是一个国家发展到中等收入阶段不可避免的现象，也被称为“低生育陷阱”。[3]为了应对人口出生率下降的现实和刺激生育行为，发达国家实施了系列生育刺激和支持政策，主要包括现金补贴、时间补贴和婴幼儿照护服务等。[4][5][6]近年来，我国除发放生育津贴外，部分地方还对生育二孩以上的家庭进行有限的现金奖励;同时我国和各地方也出台了有关父母生育时间补贴方面的指导性意见，虽然与发达国家在假期长短上有一定差距，但是正在逐步形成较为完善的制度。

托育服务是国际上常见的国家支持家庭婴幼儿照护、刺激生育行为的重要措施。[7]我国托育服务在20世纪五十年代开始建设并逐步完善，但是随着八十年代独生子女政策和企业改制，九十年代开始国家逐渐从托育服务供给中隐退，婴幼儿照护回归为家庭私事。[8]在生育率持续走低、国家不断调整人口政策的新形势下，婴幼儿照护的国家责任和政府角色在悄然变化。[9][10]调查显示高达86.5%的家庭将“没人照管”列为二孩生育的最大障碍，[11]48%的家庭有送托需求。[12]优质充分的托育服务对于缓解育龄夫妇的育儿焦虑、减轻女性的“生育惩罚”、促进性别平等和就业公平等有重要意义。[13][14]以托育服务为主要形式的婴幼儿照护服务不足成为限制我国积极生育政策有效落实的明显短板。[15]

二、我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务结构性矛盾分析

2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）。该文件首次明确了婴幼儿照护的重要意义和国家责任，标志着托育服务将全面纳入国家公共服务体系。[16][17]《意见》提出婴幼儿照护服务发展坚持“家庭为主，托育补充;政策引导，普惠优先;安全健康，科学规范;属地管理，分类指导”四大原则，普惠性托育服务成为我国政府介入家庭0～3岁婴幼儿照护补充的主要形式。[18]随后，国务院、卫健委、教育部、发改委分别就托育机构设置标准、管理规范、教育支持、财政支持和普惠实践等方面出台了系列的、密集的政策。因此，2019年也被称为我国的“托育元年”。[19]

关于普惠性托育的特征和内涵，学界较为认可的是“5A维度”，包括可利用、可接近、可适应、可负担和可接受五个方面。“5A维度”的不断完善是普惠性托育服务供给的指导性原则。[20]综合文献分析，我国现在普惠性托育研究主要集中于需求方分析，部分研究关注托育供给，而对供需结构关系的研究相对较少，特别是基于现实数据调查的研究更少。本文基于国家和湖南省卫健委2022年底的统计数据并结合在湖南省开展的调研，发现我国普惠性托育服务在过去四年发展迅速并取得了较好成绩，但是还存在结构性矛盾突出、效率不高、难以满足人民群众对高质量托育服务期盼等问题。

（一）托位总量不足和存量空置的矛盾

截至2022年底，全国共有托育机构约7.5万家，提供托位约350万个，每千人口托位数约2.5个。[21]按照国家《“十四五”公共服务规划》2025年每千人口托位数达到4.5个的目标要求，我国还需要建设完成285.4万个托位，总托位数需达到640万个左右。如果我国继续保持目前每年1000万左右的出生人口，并且2025年规划建成的托位全部如期投入使用，则我国3岁以下婴幼儿入托率将达到21.33%。据沙莉的预测，我国2025年入托率将达到12%，2035年达到25.1%，2044年达到36.8%，2050年达到44.6%，2022—205