专项债的前世今生与未来：发展历程、新问题与新对策.docx

目 录

一、专项债发展历程回顾 6

（一）诞生与探索阶段（2015—2018年）：初步建立债务管理框架，试点中国版“市政项目收益债” 6

（二）创新与扩大阶段（2019—2021年）：新增专项债额度攀升，成为稳投资稳经济的重要抓手 7

（三）转型与规范阶段（2022—2024年）：专项债项目实行穿透式监管，提高专项债券资金使用效益 8

（四）优化与完善阶段（2024年底以来）：进一步优化完善专项债管理机制，更好地发挥专项债的积极作用 8

二、近年来专项债发行使用的总体特征 11

三、专项债发挥的积极作用：扩投资、补短板、防风险 14

四、专项债存在的不足 16

五、关于进一步完善专项债券制度、用好专项债券的建议 21

图表目录

图表1：2018新增专项债主要投向 7

图表2：专项债相关的主要政策梳理 9

图表3：2015年以来，专项债债券发行情况 11

图表4：2019—2024年新增专项债投向 12

图表5：2019-2024年专项债用作项目资本金的情况 12

图表6：2015年以来，专项债务余额占比增长较快 13

图表7：2023年分省份专项债务付息压力 14

图表8：2021年以来，广义基建投资增速对城投公司有息债务扩张的依赖性有所减弱 15

图表9：2019-2024年专项债撬动项目投资情况 15

图表10：2019-2024年专项债发挥出的杠杆倍数 16

图表11：2020-2023年专项债务对应项目专项收入情况 17

图表12：分省份2024年专项债加权平均发行利率 18

图表13：部分地区审计专项债发行使用存在的问题 19

一、专项债发展历程回顾

自2015年专项债诞生以来，专项债的发展大致经历了四个阶段：诞生与探索阶段，

2015—2018年初步建立起专项债管理框架，并试点中国版“市政项目收益债”，此阶段专项债发行以置换债为主；创新与扩大阶段，2019—2021年专项债成为稳投资稳经济的重要抓手，新增额度快速攀升；转型与规范阶段，2022—2024年强化合规管理，对专项债项目实行全穿透式监管，致力于提高专项债券资金使用效益；优化与完善阶段，2024年底以来进一步优化完善专项债管理机制，更好地发挥专项债的积极作用。专项债发展历程展现了其管理政策的逐步完善以及专项债在促投资中角色的变化与演进。

（一）诞生与探索阶段（2015—2018年）：初步建立债务管理框架，试点中国版“市政项目收益债”

2014年新《预算法》从法律层面赋予了地方政府举债的权力，国发〔2014〕43号文对地方政府融资开前门、堵后门，专项债走上历史舞台。20世纪90年代以来，地方政府以城投公司等主体作为投融资抓手，在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了积极作用；但也伴随着政府性债务规模的快速扩张，尤其2008年四万亿政策出台后，融资平台债务快速增长。随着地方债务风险不断积累，中央清晰认识到其中蕴含的巨大隐患，监管层面陆续发文对地方政府融资“开前门、堵后门”，并将存量债务纳入预算管理。2014年8月，全国人民代表大会常务委员会修改《中华人民共和国预算法》，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，赋予地方政府依法适度举债的权限。2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确，开前门、堵后门，坚决制止地方政府违法违规举债，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。

此阶段地方政府债务管理框架初步建立，包含债务还本付息、债务风险应急预案、新增额度分配等。其一，明确专项债务还本付息方案。2016年11月财政部印发《地方政府专项债务预算管理办法》，明确专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还；专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。其二，建立债务风险应急预案。2016年10月，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，其中提到市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。其三，明确新增债务限额分配方法。2017年3月，财政部印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，明确新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排。具体分配用公式表示为，某地区新增限