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东南亚跨境烟霾污染治理的区域合作失效原因——基于2023年印

尼山火后东盟反应迟滞

一、摘要与关键词

本研究旨在深入探讨东南亚国家联盟（ASEAN）在其长期承诺的跨

境烟霾污染治理领域，区域合作机制屡次陷入失效状态的深层次原因

，并以2023年印度尼西亚（以下简称印尼）山火危机中东盟的反应迟

滞为核心案例进行剖析。跨境烟霾污染作为一种典型的非传统安全威

胁和生态灾难，自上世纪末以来一直困扰着东南亚地区，并严重威胁

到区域的公共健康、经济发展和生态环境。尽管《东盟跨境烟霾污染

协议》（AATHP）已生效多年，但其在2023年危机中未能有效触发快速

、集体的区域应对行动，再次暴露了东盟治理机制的结构性缺陷。本

研究采用政治制度分析与案例追踪相结合的方法，对AATHP的制度设计

、印尼的国内政治经济因素以及东盟特有的“不干涉内政”原则进行

解构性评估。研究核心发现指出，区域合作的失效并非源于缺乏法律

框架，而在于“东盟方式”对“主权”的过度强调，导致执行机制的

结构性瘫痪，使得AATHP成为一个“有牙无力”的协定。具体而言，核

心缺陷包括缺乏第三方强制执行权、过境国对提供援助的主权顾虑以

及以棕榈油产业为代表的经济利益集团对国内环保政策的阻挠。最终

结论认为，要实现有效的烟霾治理，东盟必须超越传统的“协商一致

”和“不干涉”原则，构建具有有限主权让渡和外部问责机制的新型

区域治理范式。

关键词：跨境烟霾污染、东盟方式、主权、集体行动困境、《东

盟跨境烟霾污染协议》

二、引言

宏观背景与现实意义

跨境烟霾污染是东南亚地区面临的长期、季节性、系统性的环境

危机。其根源在于印尼苏门答腊和加里曼丹等地为开垦土地进行的生

物质燃烧，特别是用于棕榈油和纸浆种植园扩张。烟霾不仅严重影响

了印尼本国人民的生活，更以跨国界的形式蔓延至新加坡、马来西亚

、泰国南部等东盟邻国，导致数亿人口遭受空气污染，引发呼吸道疾

病激增，并对旅游业、航空业和农业造成了巨大的经济损失。这一环

境问题已从最初的单纯生态事件，演变为一个复杂的区域安全与地缘

政治议题。

为应对这一共同挑战，东盟于2002年签署了《东盟跨境烟霾污染

协议》，并在2003年由十个成员国共同批准，成为东盟历史上第一个

具有法律约束力的环境协议。该协议旨在通过预防、监测、减轻和响

应机制，促进区域合作。然而，自协议生效以来，重大烟霾危机仍然

周期性爆发，特别是2015年、2019年和2023年。其中，2023年的山火

灾难尤其引人深思。在经历了数年相对平静期后，2023年印尼山火迅

速升级，PM2.5数值飙升，对邻国造成严重影响。然而，东盟区域层面

的正式反应和集体行动却显得迟滞且犹豫不决，主要依赖受害国与印

尼之间的双边沟通，未能体现出区域协议所应具备的快速反应和强大

执行力。这种制度失灵与现实需求之间的巨大反差，使得跨境烟霾治

理成为检验“东盟方式”在应对共同危机时有效性的试金石。

核心问题与研究目标

本研究的核心问题聚焦于：《东盟跨境烟霾污染协议》作为一项

具有法律约束力的区域环境协议，为何在2023年印尼山火危机中仍无

法有效运作，导致区域合作反应迟滞甚至失效？具体而言，机制的失

效是源于制度设计上的固有缺陷，还是被以主权原则为核心的政治文

化所中和？经济利益集团在多大程度上影响了印尼的国内执行意愿？

基于此，本研究的研究目标主要包括三个方面：第一，解构AATHP

的制度框架，重点分析其在监测、强制执行和责任认定条款上的缺陷

，并追溯其未能有效运作的制度原因。第二，评估以“东盟方式”为

代表的区域合作政治文化，以及印尼的“主权至上”原则在多大程度

上构成了区域集体行动的政治障碍。第三，提出针对烟霾治理失效问

题的制度性、政治性和经济性三重解释，并为东盟未来应对跨国环境

危机的机制优化提供政策建议。

研究内容与结构安排

本文将围绕AATHP的失效机制及其背后的政治经济学因素展开深入

研究。具体内容涵盖对烟霾治理中的集体行动困境、“污染输出国”

与“污染受害国”之间的主权冲突，以及东盟协调中心的权力受限等

议题的细致分析。本文的结构安排如下：首先，文献综述将系统梳理

区域环境治理、东盟方式和集体行动理论，明确本研究的创新点；其

次，研究方法将说明采用的政治制度分析与过程追踪方法；再次，研

究结果与讨论部分将是全文的主体，全面呈现对2023年危机中东盟反

应迟滞的制度和政治经济学分析；最后，结论与展望部分将总结研