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行政诉讼立案难背后的法院考核指标制度根源

一、摘要与关键词

摘要

行政诉讼作为监督行政权力、保障公民合法权益的核心制度，其

入口的畅通与否直接关乎法治政府建设的成败。然而，长期以来，立

案难始终是困扰我国行政诉讼实践的顽疾。即便在二零一五年全面推

行立案登记制改革之后，这一问题在行政诉讼领域仍未得到根本性解

决，而是呈现出更为隐蔽化和技术化的新形态。现有研究多将立案难

归因于行政干预、地方保护主义等外部压力，但对法院系统内部的制

度性动因挖掘不足。本研究旨在揭示，当前法院内部运行的以量化数

据为核心的司法绩效考核指标体系，是导致行政诉讼立案难问题持续

存在的、一个常被忽视的深层制度根源。本研究主要运用法学与制度

分析的方法，通过对法院考核指标体系内在逻辑的解构，剖析其如何

系统性地制造了法院（及法官）规避受理行政案件的逆向激励。研究

发现，诸如原告胜诉率、调撤率、改判发回重审率等看似中立的考核

指标，在行政诉讼官强民弱的天然生态下，与行政审判的内在规律发

生严重冲突。这些指标迫使法院在立案阶段即进行实质性的风险筛查

，倾向于将疑难复杂、胜诉率低、调解无望的案件排斥于诉讼程序之

外，从而将立案登记制所要求的程序性审查，异化为实质性的结果预

判。本研究认为，考核指标的非科学化设计，使法院从被动的外部压

力承受者，转变为理性规避风险的主动筛选者。因此，若要真正破解

行政诉讼立案难，除了排除外部干预，更须对法院司法绩效考核制度

进行一场深刻的、以回归司法规律为导向的系统性改革。

关键词

行政诉讼；立案难；法院考核；司法绩效；立案登记制

二、引言

在现代法治国家中，行政诉讼被誉为民告官的制度渠道，是公民

权利对抗行政权力的最后一道司法防线。其不仅承载着为受损的个体

权利提供救济的功能，更肩负着通过司法审查来规范与监督行政行为

、促进依法行政的宏观治理使命。因此，行政诉讼入口的畅通，即立

案环节的公正与高效，是整个制度发挥作用的逻辑起点与生命线。若

当事人的合法诉求无法进入司法程序的大门，则后续的庭审、判决乃

至权利保障都将沦为空谈。

正因如此，立案难问题一直是我国司法改革领域高度关注的焦点

。为了彻底解决人民群众反映强烈的告状无门问题，二零一五年五月

一日，我国司法领域进行了一项具有里程碑意义的重大改革，即全面

实行立案登记制，将以往的立案审查制修改为立案登记制。这一改革

的核心在于，要求人民法院对当事人依法提起的诉讼，有案必立，有

诉必理，不得人为地在立案环节设置障碍。这一改革在民商事诉讼领

域取得了显著成效，案件受理数量大幅攀升。然而，令人深思的是，

在行政诉讼领域，立案难的阴霾却并未因此而彻底消散。它只是变换

了形式，从过去赤裸裸的不收材料、不予立案，演变为各种更为技术

化、正当化的规避手段，例如对起诉材料进行过度严苛的形式审查、

以诉前调解为名拖延立案、向当事人进行释明劝其撤诉等。

这一现象迫使我们提出一个更为根本性的问题：在立案登记制的

明确法律规范之下，为何法院，特别是基层法院，仍然存在着不愿、

不敢或不能依法受理行政案件的强大动因？传统的解释框架，通常将

矛头指向法院外部的压力。最常见的归因是地方政府的行政干预，即

地方党政机关为了维护地方稳定或避免败诉的难堪，通过各种正式或

非正式的渠道向法院施压。此种解释无疑触及了问题的部分真相，即

我国法院在人财物等方面尚未完全摆脱地方影响的现实。但是，这一

外部压力理论，并不能完全解释立案难的全部面向。它难以解释为何

在某些行政干预相对较弱的领域或地区，立案难问题依然存在；更难

以解释，法院在规避受理案件时，为何会演化出一套如此精细化、内

部化的工作流程。

本研究试图提出一个补充性的、甚至更为核心的解释视角：行政

诉讼立案难的持续存在，其深层根源不仅在于外部压力，更在于法院

系统内部一套以数据化、指标化为特征的司法绩效考核制度。这套考

核制度，本意在于加强法院管理、提升审判质效，但其部分指标的设

计脱离了行政审判的实际规律，对法官的行为产生了系统性的逆向激

励，使得规避受理行政案件，成为法官在现有考核体系下实现个人与

单位利益最大化的理性选择。

本研究的目标，正是要深入到法院内部管理的肌理，系统性地解

构司法绩效考核指标体系与行政诉讼立案难之间的内在传导机制。本

文的研究内容将具体分析原告胜诉率、调撤率、改判发回重审率等核

心考核指标，如何与行政诉讼的固有特点（如官民力量悬殊、调解难

度大、政治敏感性高）相互作用，从而在立案环