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行政法视域下健康码治理措施的合法性检讨与完善

摘要：在应对新冠肺炎疫情这一全球性公共卫生危机的背景下，

健康码作为一种依托大数据与算法技术的数字化社会治理工具，在中

国被迅速、广泛地部署与应用，并在疫情精准防控、保障社会有序运

行方面发挥了无可否认的关键作用。然而，这一治理措施在彰显技术

效能的同时，也因其对公民基本权利（特别是人身自由、隐私权）的

深度介入与普遍限制，引发了行政法学界对其合法性的深刻关切。本

研究旨在从行政法学的基本原则与规范框架出发，系统性地检讨健康

码治理措施在合法性层面存在的内在缺陷，并在此基础上探索其未来

的规范化与法治化完善路径。研究采用规范分析与比较法相结合的方

法，通过对相关法律文本、政策文件以及典型实践案例的深入剖析，

旨在揭示技术治理与法治原则之间的张力。研究发现，健康码治理的

合法性危机主要集中在四个方面：其一，法律保留原则的虚置，即缺

乏明确、高位阶的法律授权，其设立与运行主要依据地方性政策文件

与紧急状态下的行政命令；其二，比例原则的适用困境，表现为一刀

切式的赋码与转码规则，未能实现对个人权利的最小化侵害与精细化

衡量；其三，正当程序原则的缺位，体现在赋码转码过程的算法黑箱

化、申诉救济渠道的不畅通以及公民知情权与参与权的保障不足；其

四，个人信息保护的系统性风险，即海量敏感个人信息的收集、使用

与存储缺乏明确的法律规制，存在目的外使用与数据泄露的隐患。本

研究认为，健康码治理的未来，必须从应急性的技术管控，转向常态

化的法治治理，核心在于构建一个立法授权与司法审查相结合的二元

控制框架，确保任何数字化治理工具的运用，都始终被置于宪法与法

律的轨道之上。

关键词：健康码；行政治理；合法性；比例原则；个人信息保护

一、引言

自二零一九年末以来，新型冠状病毒肺炎疫情的全球大流行，对

各国政府的国家治理能力与公共卫生应急体系构成了一场前所未有的

严峻考验。在这场危机中，以大数据、人工智能为代表的数字技术被

深度嵌入到疫情防控的各个环节，催生了一系列新型的社会治理模式

。其中，在中国被普遍推行的健康码系统，无疑是最具代表性、影响

也最为深远的制度创新。它通过对个人的健康状况、出行轨迹等多维

度数据进行实时汇集与算法分析，生成红、黄、绿三种颜色的动态二

维码，并以此作为个人能否进入公共场所、搭乘公共交通乃至跨区域

流动的主要凭证。这一措施，以其高效、便捷的特点，在快速识别风

险人群、切断病毒传播链条、实现社会运行与疫情防控的动态平衡方

面，确实取得了显著成效。

然而，当我们从行政法治的视角审视，健康码这一治理工具的强

大效能背后，也隐藏着对公民基本权利与法治基本原则的深刻挑战。

它以前所未有的广度与深度，介入并限制了公民的人身自由、迁徙自

由、平等就业权以及个人信息等人格权。一个由算法自动生成的二维

码颜色，在事实上决定了一个公民在特定时空内的核心权利能否实现

。这种权力运作模式，其合法性的根基何在？其权力行使的边界何在

？其权力运行的过程是否遵循了正当程序？当公民对赋码结果有异议

时，又该通过何种途径获得有效救济？这些问题，直接触及了行政法

学最核心的议题：即在维护公共安全的宏大目标之下，如何为行政权

力划定明确的边界，以保障公民的基本权利不受非法与任意的侵犯。

因此，本研究的核心问题在于，从行政法的基本原则（如法律保

留、比例原则、正当程序）出发，对健康码这一新型治理措施进行一

次系统性的合法性检讨。具体而言，本研究试图识别并剖析该措施在

法律依据、权力行使方式、程序保障以及权利救济等环节存在的系统

性合法性缺陷。对这一问题的回答，其现实意义是双重的。一方面，

它有助于我们深刻反思在重大突发公共事件中，效率与法治、安全与

自由之间的平衡点何在。另一方面，随着疫情的常态化乃至终结，健

康码所代表的这种数字化、算法化的社会治理模式，是否会以及应否

被延续到其他社会治理领域，成为一个亟待回答的重大课题。本研究

的目标，便是通过对健康码治理进行深刻的法理反思，为其未来的发

展，无论是继续存在还是转化为其他形式，提供一个清晰的、以法治

为核心的规范性框架，以防止其从应急时期的特殊手段，异化为常规

时期不受约束的监控工具。

二、文献综述

围绕健康码治理的研究，自其诞生之日起便迅速成为学术界关注

的焦点，在法学、社会学、公共管理学与计算机科学等领域均有丰富

的讨论，为本研究提供了多学科的对话基础。

首先，在公共管理学与社会学领域，学者们多从治理效能与社会

影响的视角