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南京国民政府公务员 数量的膨胀及其溃败之考察 ◎何家伟 内容提要 本文以南京国民政府公务员的数量估计为切入点，考察了庞大的国民政 府公务员队伍在当时所造成的影响：增加了财政负担；占用了社会资源；影响了公务员的 向心与离心。公务员队伍的无度膨胀，使有限的财政不堪重负。而当社会资源一定时， 庞大的公务员队伍就容易出现与民争食的现象。到了国民政府统治后期，因为经济的衰 退，财政收入萎缩，在前期表现为控制与激励作用的福利制度，在后期则成为了腐败的催 化剂，离心的加速器。国民政府庞大的公务员队伍对其崩溃的影响对当代中国公务员建 设有启示意义，即政府组织规模要适度。 关键词公务员 财政负担社会负担规模适度 [中圈分类号]K262．9[文献标识码]A【文章编号]0447—662X(2009J02—0145—08 南京国民政府统治大陆时期，究竟有多少公务员，其庞大的公务员队伍给当时的财政与社会造成了多大的负 担，在当时具有什么样的影响，已有的研究对此问题似乎关注不够，①笔者不揣陋见，求教于大方之家。 一、南京国民政府公务员内涵及数量的考察 要考察南京国民政府公务员的具体数量，首先要对这个考察对象作个界定。民国时期在学理上主要将 其划分为政务官与事务官。薛伯康把公务员划分为政务官和事务官，政务官的职掌在于策决定计，创制应 变，属于‘‘动”型人才，事务官的职掌在于依照一定之政策处理业务，属于“静”型之人物。②钱端升把公务员 划分为特任、简任、委任和荐任四类。③王世宪把公务员也划分为政务官和事务官两类。④何伯言认为广义 ’ 的公务员包括政务官和事务官，也包括委任人员、雇用人员或聘任人员，狭义的公务员仅指政务官和事务 官。⑤崔宗坝认为，广义公务员包括国家之一切官员，狭义而言，则公务人员为处理日常事务之官员。⑥ ·本文属于笔者所主持国家社科基金青年项目研究的阶段性成果，项目编号：06CZ蛳14。 ①已有的研究如：姬丽萍：《中国公务员考铨制度的初创1928—1948)，天津古籍出版社，2008年1月第一版；杨兵杰：《中国近代公 务员工资制度思想研究》，上海财经大学出版社．2006年5月第一版；岳歉厚：《民国外交官人事机制研究》，东方出版社，2004年11月第 一版；张仁善：‘司法腐败与社会失控，社科文献出版社．2005年2月第一版；姚琦：《论国民政府时期的公务员制度》，《贵州大学学报》 行公务员制度的特点及其历史反思)，《历史档案》1996年第4期；慈鸿飞：《二三十年代教师、公务员工资及生活状况考)，《近代史研 究》1994年第3期；王印焕：《民国政府公教人员生活状况的演变，《北京科技大学学报12005年第l期；杨兵杰：《南京国民政府时期公 报12005年第4期。 ⑦薛伯康：‘中美人事行政比较’．商务印书馆。1934年8月初版，第4页。 ③钱端升，萨师婀等合著：《民国政制史，。商务印书馆，1945年g月增订一版，第29页。 ④王世宪：人事管理)，商务印书馆，1947年3月上海初版，第115页。 ⑤何伯言：《人事行政之理论与实际》，中正书局，1943年8月，第15页。 ⑥崔宗埙：《人事行政》，福建公训服务社发行．1940年11月初版。第3页。 145 万方数据 ／、又瓤．多2009年第2期 国民政府时期的公务员的内涵，无论从当时的法律法规上还是从法理上，分歧、争议是较大的，而且包 括的范围也比较广泛。至于当代学人对南京国民政府公务员的内涵界定，更是聚讼甚多，①为了方便研究， 本文对公务员的内涵暂定为从事国民政府时期的国家行政工作，俸给、福利、收入主要依靠当时国家财政支 出的群体。根据这个定义，南京国民政府的公务员就应具有两大特征：其一是从事当时的国家行政工作，其 二是这个群体的工资福利必须依靠财政支出，二者缺一不可。‘ 关于国民政府公务员的数量，根据李里峰的计算，1931年中央与各地公务员大概有46万左右，②张金鉴 京国民政府公