政府投资工程项目管理“代建制”模式初探.pdfVIP

论文摘要 在我国市场经济蓬勃发展，政府投资体制改革日益深化的今天，作为一种 新的政府投资项目管理模式，代建制以其无可比拟的优势，在政府投资项目领 域扮演着愈来愈重要的角色。如何将这一模式与我国的政府投资项目建设实践 更好地结合，不断解决实务中出现的问题，形成具有中国特色的代建制模式， 使其更好地发挥作用，具有重要的实践意义。 本文搜集了我国代建制运作情况的有关资料，结合中央及各地政府的政策 法规，分析代建制实务情况，并对代建制运行中存在的问题提出了建议。 代建制是指政府通过招标方式，选择社会专业化项目管理单位，负责对非 经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位的制 度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行 政部门对实行代建制建设项目的审批程序不变。 这种模式的特点是使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”职能分离， 把过去由建设单位（使用单位）承担的职责在建设期间划分出来，以专业化的 项目管理机构代替建设单位行使建设期项 目法人的职责，将传统管理体制中的 “建用合一”改为“建用分开” ，切断建设单位与使用单位之间的利益关系。这种 专业化的项目管理，能有效地提高项目管理水平，最终达到控制投资、提高投 资效益和管理水平的目的。 代建制克服了以往政府投资项目管理中项目法人模式、政府投资公司模式 和基建管理中心模式专业化管理程度低；项目质量、工期均难以保证；“三超” 问题严重、缺乏监督，秩序混乱等缺陷，有其独特的优势： 一、项目决策更加科学深入 实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完 成，而非自己决策。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一 经确定便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时， 在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必 须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，这将改变当前因政府实施项目 过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。 二、管理目标、职责更加明确，项目管理水平和工作效率大幅提高 通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。 它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设 流程。这不仅极大提高了项目管理水平和效率，还将使用单位从盲目、烦琐的 项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。 三、项目控制得到真正落实 代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在 满足项目功能的前提下，由使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与 工程项目的设计审定和设计验收；代建单位承担政府工程项目建设管理任务， 全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的 工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。 四、竞争机制发挥充分作用 代建制采用多环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投 标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提 供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优 化项目的作用。 五、有利于遏制腐败 代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理、使用 四位 一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约，代建单位在透明的环境下进行招 标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐 败事件发生。 代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心， 运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设 内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将 政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单 位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽查、审计、监察等手段，对项 目进行强力的外部监督。 代建制在我国的制度框架大致如下: 一、运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度 专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量; 二、在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系， 以法律为手 段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概(预)算等成为 刚性指标; 三、赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位 的矛盾，这是使代建制行之有效的根本