行政管理论文：栗明公众参与：治理“庸官懒政”新思维.docVIP

公众参与：治理“庸官懒政”新思维 陈吉利 栗明 【摘要】在社会变得更为复杂、公众参与要求增强、官员职业期待提升的社会政治生态下，“庸官懒政”或许是官员应对不健全的决策机制的理性选择。公众参与建构起了官民合作治理的格局，有助于官员成就因工作本身带来的价值，降低或分散决策风险，提升决策的合法性和实效性，也是整个社会管理创新的元制度。 【关键词】庸官懒政；政治生态；公众参与；社会管理创新 一、引 言 治理庸官懒政成为当前我国吏治“风暴”。党的十七届四中全会明确提出要“加大治懒治庸力度,着力解决干部管理不严问题”，我国从南到北从东到西，如山东、山西、湖南、湖北、浙江、江苏、新疆等地部分地区，近年来，均开展“治庸治懒”行动。虽然庸官懒政现象涉及官员“能力”和“态度”，但从各地的实践看，当前庸懒治理措施的核心是治懒，是“慵懒”而非“庸懒”。因此，无论官方、媒体还是公众更多的是从党和政府的宗旨、公仆意识等等政治和行政道德等角度来批评官员的庸懒的工作态度，认为偏离社会期望的官员不作为、慢作为的背后是官员政治责任心的弱化和缺失，具有道德上的可责难性。而导致官员政治责任意识的降低则与我国人事监管制度的不健全相关。被国外媒体引用较多的观点，湖南省社会科学院政治与党建研究室主任周湘智概括的“三短三不”说即是道德分析思维的适例。所谓“三短三不”，即竞争“短缺”，动力不足；问责“短路”，压力不大；考评“短腿”，活力不强。从干部选拔、问责、考评机制上，反思“庸官懒政”产生的原因。[1]循此逻辑，庸官懒政的治理措施或者是提升官员从政道德的红色教育，呼唤忧国忧民、忠诚奉献的崇高精神，或者是强化惩戒的问责制，或者是健全政府、媒体、民众的查访监督机制和以绩效评估为基础的官员考核选任机制，以发现官员工作状态的真实信息，提高庸官懒政治理措施的执行力度。 将庸官懒政现象置放在传统的政治道德视角下解读批判，视其为中国“官场的一种传统，也是官场惯有的一种形态”，[2]相当程度上切中了发生庸官懒政的官员的政治生态，为此设计的措施也具有一定的实效。但是，简单的历史解读和素朴的道德批判，忽视随着我国社会经济发展而来的民众政治期待和官员从政心态的变化，重复或强化已有的应对举措，是否也是另一种思想和实践上的庸官懒政现象呢？中国30年的改革开放，社会利益格局、民众价值观念、官民资源能力都已发生巨变，无论是作为受治者的老百姓还是作为治者的政府官员，对公共事务的运作方式、运作过程也均形成了新的、更为主动的诉求，生成一种新的社会政治生态，与过去不可同日而语。在这种新的生态下，庸官懒政或许恰恰是官员应对封闭的决策机制最为理性的选择，而基于伦理视角设计出的道德说教和监督举措也可能沦为难以登上新客船的“旧船票”。 二、当前 “庸官懒政” 生成的新的社会政治生态 从民众的政治期待观察，民生和发展成为人民群众主要的政策诉求，民众期望政府能够在医疗保健、住房、收入分配、劳资关系、就业、环境卫生等民生议题上，担当更为重要积极的功能。这些政策议题，关乎公众的切身利益，甚至攸关生存，同时，也是发生官民之间、民众之间利益冲突的主要领域，官员的政策如何，直接关乎各方实际利益，一旦在利益分配方案无法获得各方认同，都必然引起各方的不满，加剧冲突各方的矛盾，甚至引发更大的社会风波。显然，官员决策的风险在增加。如果因为官员的决策不当而引发了或加剧了各方冲突，决策官员无疑是将自己置于众矢之的，引火自烧；相反，不作为或许是一种更好的选择，至少并没有引发新的冲突，而已发生的冲突的直接原因也在当事各方或其他官员，不能归咎不作为的官员。 另一方面，尽管民众的权利意识和参与意识在不断增强，但是，由于参与途径的不健全，使官员仍然占据决策的主导角色，民众依然习惯于“等待”一个好的政策。但是，逐渐苏醒的权利意识和参与意识，加上零和博弈中的争利动机，强烈刺激着民众急迫的心情，官员们封闭的决策大门又让其感受到难以预测的不确定性，等待的煎熬效应持续放大，很容易促使民众将处于运作相对低效的决策程序中的官员行为指责为庸官、懒官、贪官。启动行政程序或许带来百姓的误解、指责的无奈结果，可能倒逼官员干脆从一开始就告诉百姓诉请事由并不是职责所在，断绝行政程序启动，直接了断百姓等待的期望。 从官员的从政期待看，较为丰富稳定的薪酬和相对较高的社会地位尽管降低了职业流动性，不过在激励理论看来，职业的稳定却却是公务员“沿着归属需要(包括群体归属感、友爱、手足之情)、爱情与亲情的需要、取得成就带来尊严与自尊的需要、直到自我实现以及形成并表达我们独一无二的个性的需要这一阶梯上升”[3]的起点。如果说过去这种需要为“我是一颗螺丝钉，哪里需要哪里钉”的集体主义的浪漫情怀所释放或湮没，那么在官员们变得更加理性务实，尤其是大量推崇自主、个性价值的70后、80