从“两税法”到“分税制”——中央地方博弈下的财政税收制度.pdfVIP

【财政 ·金融 】 从 “两税 法到 “分税制 — — 中央地方博弈下的财政税收制度 ●吴庆阳 (广东社会科学大学，广州 510050) 内容提要：中央与地方政府关系的实质在于有关权力和利益的分配。财政税收制度是调整中央与地方利益关系的重要手段； 财政税收制度变迁是中央与地方利益博弈作用的反应和直接结果。唐 “两税制”和 1994年的 “分税制”改革，是对中央地方博弈下 的财政税收制度变迁的最好诠释 。 关键词：中央；地方；“两税法”；“分税制” 中图分类号：F812．42 文献标识码 ：A 文章编号：1003-4161(2009)03—0076—05 1．引言 分配方式，实质是处理财政资金分配和管理上的集权 中央与地方关系的问题历来是中国最为复杂的问 与分权、集 中与分散的关系问题 。财权、财力在各级政 题之一。从根本上讲，中央与地方关系是建立在 以集 府间的分配量度 ，直接关系到中央、地方政府各 自利益 权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组 的满足程度或实现标度。每一次财政税收制度变更既 织关系。 “中央和地方关系是建立在一定利益基础之 是对中央政府与地方政府的利益关系的重新调整，同 上的国家利益和地方利益之间的一种关系” ；就国家 时也是中央与地方利益博弈的结果和反应。财政税收 结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主 体制决定了中央政府与地方政府的财政收入的获取与 要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互 分配，从而影响着各级政府经济利益和政治利益的分 关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现 配。因此，财政的集权分权是中央地方关系确立、调整 为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及 的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出 联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关 台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分 系。 “所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政 权 ，无不与财政集权分权有关。 “正是获利能力无法在 权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配 现存的安排结构中实现，才导致 了一种新的制度安排 及统属关系” 。国家的各项职能是由各级政府共 同承 (或者更旧的制度安排)的形成 ”@。回顾中国历史，从 担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就 唐 “两税法 ”、明 “一条鞭法 ”，到清 “摊丁人亩”，直至 必须在中央政府与地方政府、地方各级政府之间，明确 1994年的 “分税制”改革，都是统治者为了处理中央与 划分各 自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管 地方的矛盾所采取的措施，是中央与地方在经济利益 理权。同时，为了加强全局性事务的管理，克服地方保 博弈上的集中反映。本文由唐 “两税法”、1994年 “分 护主义，还必须在制度上确立和加强中央政府的权威。 税制”人手，探讨中央地方博弈对财政税收制度变迁的 现代财政学明确提出了两个重要的概念 ，即财政 影响。 管理体制和税收管理体制，它们指的是通过一定法律 2．中央地方博弈下的唐 “两税法” 的形式确定各级政权对财政收支或税收的权、责、利的 2．1 “两税 法 ” 在隋的基础上，唐以中央尚书户部四司与太府 、司 许多卓有成效的研究。在传统研究角度的基础上④，20 农二寺和(府)州、县的地方行政官员为架构基础，建立 世纪 以来一批研究人员从财政税收角度对 “两税法”进 了一套严格的中央集权财政管理体系。原则上，中央 行了重新的审视。较多学者从唐 中央因税源短缺而形 政府严格控制着制税权 ，地方上的税收都要上缴到中 成的财政困难状况角度 ，来说明 “两税法”改革的背景 央，地方州县、边军每年所需的开支也得按户部规定， 和 目的。郭虚中认为：“唐朝统治者改革税制的主要 目 由税收中留拨一部分充用 。唐前期财政税收制度 “统 的在于解救财政危机 ，保证 中央政府 的收人 ” 。黄永 收统支”的特征十分明显。在 以尚书省户部为中枢 的 年指出，两税法把以往的 “非法赋敛”并入两税 ，纳人 中 管理体制下，唐初各财政机构皆能长期有效地各司其 央的控制范围；中央派人确定各州税额并划分其上供、 职，发挥 “上下相辖 ，无失遗”的互制作用