土地财政的成因、影响及对策研究.pdfVIP

第32卷 第6期(下) 赤 峰 学 院 学报 (自然 科 学 版 ) V01．32No．6 2016年 6月 JournalofChifengUniversity(NaturalScienceEdition) Jun．2016 土地财政的成因、影响及对策研究 毕海娇 (兰州财经大学，甘肃 兰州 730101) 摘 要：自1994年分税制改革 以来，中央在集中财权的同时下放了事权，使得地方政府预算收入减少、支付压力增大，导 致其有寻找资金 的需求，加之 中国土地二元制度的特殊存在及 中央出台的有利政策，从而使 以土地 出让金为主导的土地财政 迅速在全国各地发展起来．而随着经济 的不断发展 ，土地财政的规模也随之不断扩大，在一些对土地财政依赖度较高的城市． 土地 出让金 的规模甚至已超过 了该地税收收入成为了地方财政收入 中不可或缺的部分．本文主要从土地财政的基本成 因及 其对于我国经济社会 的的主要影响角度进行研究，并结合现阶段经济发展状况对土地财政提 出治理建议． 关键词 ：分税制改革；土地财政 ；土地 出让金 ：规模现状 中图分类号：F812．7 文献标识码：A 文章编号：1673—260X(2016)06—0124—03 1 土地 财政 的成 因 央与地方财政带来的直接影响来看，1993年地方财政收入 土地财政作为一个专有名词为学界广泛研究的时间并 占全国财政收入的比重接近八成，自1994年分税制开始施 不长，但是地方政府 “以地生财”①的现象已经历经 2O多年 行后这一比重骤降为44．3％，直至2012年也只是保持在 的发展．1987年9月9日一块5320．8 的土地在深圳以协 52％左右．反观财政支出，2012年地方财政支出占全国财政 议方式有偿出让 ，标志着我国土地使用制度改革的序幕已 支出的比例为 85％，事权和财权的不匹配使得地方政府的 经拉开．接着在 1988年通过的 《中华人民共和国宪法修正 可支配收入不足，有强烈的拓展财源意愿．另外，分税制改革 案》、《中华人民共和国土地管理法》中有明确规定土地使用 本身只涉及到中央政府和省级地方政府之间的事权财权划 权可以依法转让．至此，土地相关政策法规的出现与逐步完 分，但是我国有五级政府 ，在剩余四级地方政府中上级政府 善为土地财政现象的产生做好了铺垫，土地财政迅速发展 完全有权决定与下一级政府之间的支出责任和相应的财力 起来 ，现在已经成为地方财政收入当中不可缺少的部分． 划分．这样划分的结果就是财权逐级上移而事权逐渐下放， 1．1 我国独特的土地二元制度是土地财政的基石 位于最基层的政府就难免会出现可支配收人不足、支出困 我国的土地所有权是不可以转让的，只可以在法律规 难 的局面 定的范围内依法转让土地使用权．根据现行土地制度 ，“城市 1．3 地方政府行为趋于市场化 发展所需建设用地”一般是由政府先将农村集体土地收为 随着我国现代化的建设和城市化进程的稳步发展 ，地 国有土地后再根据土地具体用途或出让或划拨给具体单位 方政府作为国家的代理人，对地方的经济发展以及产业结 或个人进行开发建设．在这个过程中，地方政府作为国家的 构调整起着导向性的作用．尤其是分税制改革以来 ，地方政 代理人 向农户进行征地，而农村土地依法归集体所有，农民 府不再是统收统支制度下上级政府的 “附庸”，而转化成为 拥有的只是土地的使用权，由于这里所谓的的集体所有的 一 个具有独立事权财权的公共事务管理机构．有关地方官员 所有者主体其实是虚置的②，因此地方政府在此过程中可以 的政绩至上的考核机制更是地方政府行为市场化强有力地 以低成本取得土地使用权再高价出让，从而获得高额的土 推动剂．20世纪 9O年代 以来 GDP和财