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农村集体土地确权探索与思考 　　[摘要]国务院部署从2007年7月1日开始全国开展第二次土地大调查，对目前宁夏调查试点工作阶段出现的农村集体土地确权问题做了分析和探索。 　　[关键词]土地调查 集体所有 登记确权 　　中图分类号：D9文献标识码：A 文章编号：1671－7597（2008）0310104－01 　　 　　土地权属，是指土地产权的归属。我国土地权属分为所有权和使用权两种。农村集体土地确权是对农村集体土地的位置、界址、权属性质、权利主体及其身份等内容的认定，也是利用法律手段明确农民合法土地权益，有效保护农民利益，维护社会和谐稳定，统筹城乡发展的重要手段。 　　今年国务院部署开展第二次全国土地调查，利用两年半时间，以2009年10月31日为调查标准时点，全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权状况，及时调处各类土地权属争议，全面完成集体土地所有权登记发证工作。目前宁夏依据《国务院关于开展第二次全国土地大调查的通知》（国发[2006]38号）的精神要求，在山区彭阳县和川区贺兰县进行农村集体土地产权调查试点工作。在工作中强化组织领导，保证调查工作有序性；采用先进的技术和方法，保证调查工作的科学性；严格操作规程，保证调查成果的可靠性。 　　通过集体土地产权调查试点，在农村集体土地确权中，我们发现了一些不完善的地方，主要是一些土地产权的主体和客体不明确。结合第二次土地调查中其它省份的确权情况及宁夏的具体实践，我们对集体土地确权进行了一些有益的探索。由于调查工作处于试点阶段，把一些工作实践体会做了如下归纳，供参考，便于下一阶段调查工作的全面开展。 　　 　　一、集体土地产权客体的确定 　　 　　《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”；我国现行《土地管理法》第8条第2款规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有。这些法律规定是确定农村集体土地所有权的法律依据。 　　在调查试点中，对农村和城市郊区的土地，有下列情形之一的，确定为农民集体所有。 　　土地改革时分配给农民并颁发了土地所有权证，现仍由村或乡（镇）农民集体经济组织或其成员使用的；根据1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（即通常所说的《六十条》）规定，已确定为农民集体所有的，耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等；农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满20年，或未连续使用满20年但已经县级以上人民政府根据具体情况确定其使用权的；农村集体经济组织设立的企事业单位持有集体建设用地使用权证的。 　　 　　二、集体土地产权主体确定 　　 　　（一）集体土地产权主体的主要形式。全国农村集体土地产权主体有3种表现形式：村农民集体，即为目前的行政村；村内两个以上集体经济组织，简称村民小组或组；乡（镇）农村集体。 　　（二）集体土地产权主体及代表的确定。目前，绝大部分集体土地产权主体为村农民集体，由村农民集体也即由村民委员会经营管理。确定集体土地所有权主体，首先应从土地所有权的四大构成要素上分析，即占有权、使用权、受益权和处分权，谁享有土地占有、使用、收益和处分的权利，谁才能确定为土地产权的主体。 　　从调查试点总体情况看，现在村民小组绝大部分属于人民公社时期“三级所有，队为基础”中的生产小队。尽管宁夏部分县市存在小部分村民小组实际控制村农民集体所有的部分土地，但从实际情况看，目前我区大部分县市村民小组，既无组织机构，又无法人资格，其财务一般由村委会直接管理，不具备作为集体土地所有权主体代表的条件；其次普通农民对确权给村民小组的要求意愿不明显，他们认为确权给谁不重要，只要得到土地实际利益，如宅基地，承包地有保障和相对于自己公平即可；三为减轻农民负担，各村委会组织大多数由3-5人组成，部分村委会成员兼任村民小组组长，却不是该村民小组成员，无法承担民事责任。从近几年农村社会经济实际情况看，各村民小组土地互相交叉，分布无规律，由于婚丧嫁娶等社会活动，而形成的飞地比较多，形成你中有我，我中有你的用地现状；农村居民点、道路、沟渠过于分散，在1：1万土地利用现状图上标注土地利用地理信息时，空间拥挤，有的图面元素几乎没地方注记，影响图的功能和效果。 　　基于以上调查工作实际情况和土地所有权实际占有现状，确定集体土地产权主体时，宁夏将村一级集体土地所有权（村民委员会所有）确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的。这样既减少村民小组之间因为历史形成土地权属纠纷，稳定了农村土地关系；由于土地承包合同由村民与村委会签定，也有利于保障农民独立的土地经营活动，维护