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高校学生申诉制度实践困境及其优化 　　摘要：学生申诉制度是规约高校教育管理权和救济学生合法权利的重要制度安排，也是“以生为本”价值理念的具体体现。当前申诉制度在实践中存在人员结构不合理、权限规定不合适、申诉范围不科学、程序机制不通畅等问题。对此，要不断推进申诉处理委员会的实体化建设，优化申诉处理委员会的人员结构，适度赋予其监督权，并不断规范申诉处理过程的程序机制建设。 　　关键词：大学生申诉制度；实践困境；优化 　　新修订的《普通高等学校学生管理规定》（下称《规定》）自2017年9月1日起正式施行。新《规定》以专章的形式阐述和确认了大学生的申诉权，成为全面依法治国战略在高校的生动实践。申诉制度既是大学生校内权利救济的基础性制度，又是以一项规范与限制高校管理权滥用的制度而存在。新《规定》对学生申诉的受理机构、内容范围、基本程序作了界说，为防控学校权力越轨，保护学生合法权益，推进教育管理法治化建设提供了强有力的制度保障。但对申诉制度相关实践理性检视时又发现，大学生申诉制度依然存在原则性规定与可操作性机制脱节，长期工作惯性形成的路径依赖与规范化制度体系相排斥等问题。如何以申诉制度的相关规定为法律参照，推动大学生申诉制度从理论应然性向现实可操作性转变，成为新时期落实依法治校的具体体现。 　　一、大学生申诉制度的问题指向与功能定位 　　《宪法》第二章第四十一条明确提出，“公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，成为大学生申诉权的最高法理依据。以《宪法》为依据，《教育法》、《高等教育法》以及《规定》等部门法对大学生申诉权进行具体化与操作化，明确大学生申诉权体现为“对学校的处理或者处分决定有异议”情形下，提出重新做出处理的权利。大学生申诉制度建立很重要的出发点就是约束和规制学校管理权，防止学校公权力过度扩张与滥用，补救学校侵害行为。基于此，申诉制度在功能定位上存在两大基本的价值取向，即监督和制约学校管理权，及时救济学生合法权利。 　　1.以生为本：大学生申诉制度的价值取向 　　大学生申诉制度产生的一大理论基础就是“程序正义理论”。程序正义理论认为法治取决于一定形式的正当过程，而正当过程又只能依靠程序来实现。[1]程序正义落实在学校管理中，就是要注重程序规则，尊重大学生作为学校主体的地位和价值。申诉制度不仅明确对于学校处理或处分，大学生具有知情权，而且赋予他们表达和抗辩的权利。在处分的过程中，学生是其中一大主体，自主、有效地参与其中，对处分的事实、依据、程序等进行积极陈述和申辩。申诉制度确保大学生能够有序参与处分过程，并提供他们影响处分结果的可能，充分尊重了大学生在学校管理中的主体地位，也破解学校在处分行为中“一锤定音”的格局。一言以蔽之，大学生申诉制度的建立，就是从制度层面对学生参与学校管理的主体地位进行确认和保护，体现与践行“以生为本”的理念和价值。 　　2.权利救济：大学生申诉制度的本质功能 　　申诉制度自产生之日起，便承担着为合法权益受到学校侵害的大学生提供权利救济的使命。整体而言，大学生权利救济具有诉讼与申诉两种手段。相较而言，诉讼具有更高的强制性与权威性，但也存在成本高、时间长、程序复杂、对抗性剧烈等不利因素。从近年发生的状告母校案例来看，大多数是因为学校申诉机制不健全，而大学生为了维护自身合法权益被迫与学校“对簿公堂”。这样一来，不仅大学生的金钱、时间与精力被大量耗费，而且针锋相对的对抗方式将学生对母校多年培养的感情完全撕裂。大学生申诉制度将教育管理法律纠纷的解决置于校内，引导教育管理者和学生理性对话，在时间、成本、效率、情感诸方面都具有明显优势，成为大学生权利救济最直接、最基础、最常用的手段。申诉制度打破了学校管理权的“绝对权威”地位，赋予学生对学校管理行为质疑和反抗的权利，迫使学校及时停止、纠正和补救侵害行为。换言之，申诉制度是在学校管理系统中，为大学生提供防御学校不当管理行为的权利、机会和能力，真正保障他们合法权益不受侵害，这也成为了申诉制度最本质、最重要的功能。 　　3.权力监督：大学生申诉制度的内在蕴含 　　按照现代法理学的观点，要减少权力的负面效应，就必须对权力进行制约，基本包含道德制约权力、权力制约权力、权利制约权力三种方式。[2]大学生申诉制度便是“权利制约权力”的具体实践。在学校、教师与学生三者的关系定位中，学生总是被视为规训的对象，不容置疑地处于被动塑造的处境，天然处于劣势地位[3]，而学生申诉权则是对大学生弱势地位的适度扭转。通过赋予学生申诉权，打破学校与学生对话中的绝对优势地位，使得学生有机会和能力对学校管理行为提出质疑和否定，成为学校管理权外在的重要监督和规制力量。一方面，申诉制度的创建为学生发出质疑赋予合法性，迫使学校在行使管理权时更加谨慎自律，从而促使学校权力行使