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规划实施视角下城市土地利用相关问题及策略探究 江新，刘金玉 摘要：文章概述了城市土地利用与土地利用总体规划、城市总体规划以及控制详细规划的关系。其中控规 作为实施性规划，其与城市土地利用的关系较为密切。文章结合相关控规的实际案例分析，从规划的实施 视角分析了我国城市土地利用与开发过程中存在的相关问题。文章提出了在保障规划合理性的基础上，应 当减少政府的实施行为失效。规划的有效实施是城市土地合理利用的关键，文章从规划的编制内容、编制 技术以及健全监督体制三个方面探讨了引导城市土地利用的策略。 关键词：城市土地利用，控制性详细规划，规划实施 1引言 自1987年深圳开始国有土地有偿出让后，各地政府都开始踏上了土地财政的道路，城 市政府通过有偿出让城市土地的使用权，来获得可观的财政收入，从而可以为城市的各项基 础设施建设提供大量的资金来源。现阶段，我国多数城市政府的财政收入过度依赖城市的土 地出让金，土地财政成为地方政府重要的财政收入。根据 《中国国土资源统计年 鉴》,2000-2015年期间，我国的国有土地的土地出让金额总体上呈现快速增长的趋势。2014 年，我国土地财政总收入达约4.29万 亿元，全国有12个省市的国有土地出让收入，占其 财政收入50%以上,天津、江苏等省市比例甚至达到了70%以上。 从1995年至今，经过市场经济体制改革后，我国的城镇化进程一直处于快速发展的阶 段。2017年末，我国的常住人口城镇化率达到58.52%。从整体来看，过去我国的城镇化是 图1：我国城镇土地出让资金规模统计图 一种不健康的城镇化状态——即土地城镇化率远快于人口城镇化率，土地利用失控，土地资 源被粗放式开发。根据国家统计局公布的统计数据表明，1990年至2011年期间，我国城市 建建成区面积增长了约3.4倍，城镇人口仅增加了2.3倍 （包含常住非户籍人口）。城镇建 设用地增长速率与城镇人口增长速率不同步协调，因此出现很多缺乏人气的新区和新城。 2015年底召开的中央城市工作会议指出，我国的城乡规划建设需要进行集约发展，应 逐渐由增量规划转向存量规划。如何有效促进城市的精明增长是当前及未来城乡规划建设应 考虑的工作重心，文章就土地利用的实施层面展开思考，结合相关实际案例进行探讨。 2城市土地利用与相关规划的关系 2.1城市土地利用与土地利用总体规划 土地利用总体规划是由国土部门组织编制，从国家的宏观战略层面考虑，以保护土地资 源 （尤其是耕地）为主要目标。考虑整个城市行政区划范围，对土地资源进行分类划分，控 制城市建设用地的总量，平衡城市的整体建设用地和农业用地以及其他非建设用地的空间配 置关系，是国家控制全国范围内土地用途的重要工具和政策。 2.2城市土地利用与城市总体规划 城市总体规划是根据城市自身发展条件出发，从宏观战略层面考虑城市未来的发展方向 和用地规模。现行的城市总体规划主要是在规划范围内对城市内部的土地进行合理的安排与 配置，划定中心城区增长边界，提出城市建设用地规模和范围。在多规合一的背景下，城市 总体规划应当与土地利用总体规划互相协调，统一土地数据的统计口径和规模。但是在具体 实践中，国土部门与规划部门各自为政，许多城市的土地利用总体规划和城市总体规划之间 存在着许多 “图斑”，这严重影响了规划编制与实施的合理性。 2.3城市土地利用与控制性详细规划 控制性详细规划（以下简称控规）作为实施性规划，以城市总体规划或分区规划为依据， 是落实城市战略层面部署的重要环节。控规其作为城市土地利用与实施的重要手段和工具， 政府作为城市的经营者与管理者应当充分利用其特点，合理有序的开发城市的土地资源，促 进城市精明增长。控规主要目标之一是确定规划范围内的土地性质、土地划分及其开发强度、 城市基础和公共服务设施的配建等内容。控规中对土地开发利用所做的各项指标安排，是政 府进行土地出让的具体依据。因此，城市土地利用与控规在实施层面上密切相关。 3规划实施视角下的城市土地利用与开发 如前文分析，土地利用总体规划和城市总体规划在宏观战略层面对城市土地资源进行分 类配置与安排。控规强调中微观层面的城市土地利用与安排，是政府进行土地出让和项目审 批的法定依据，对城市的土地的利用与开发有重要的直接指导意义。然而在实际操作和实施 中，控规的编制和实施却面临着诸多问题，这严重阻碍了城市土地的高效利用与有序开发。 文章以控规调整与实施的相关实际案例为载体，展开分析与探讨。