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对提高人民银行分支机构执法效能的思考 摘要：本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面， 详细分析了人民银行分支机构当前执法效能不高的原因， 并提出明确中央银行的定位和职能，授予人民银行金融法 律监督权，提高立法质量，加强内部建设，整合执法力量， 探索提高执法效率的新模式，加强执法保障等针对性建议。 关键词：人民银行；执法效能；立法建议 中国人民银行的大部分职能，从金融监管到金融服务、 货币政策实施和维护金融稳定，都是执法工作。人民银行 分支机构是人民银行执法的第一线，承担了大部分的执法 任务。提高基层央行的执法效能，是全面履行央行职责的 基本要求。但是，自人民银行剥离金融监管职能以来，人 民银行分支机构普遍感到执法权威减弱，执法效能降低， 并且影响货币政策的贯彻传导，妨碍国家宏观调控措施的 落实。本文围绕法律、人员、环境、体制等几个方面，分 析人民银行分支机构在执法工作中存在的各种问题和困难， 分析原因，探讨提高执法效能的途径。[1] 一、目前人民银行分支机构行政执法中存在的问题 执法依据不清晰，妨碍执法活动开展 法律授权不清晰，执法依据受质疑。目前人民银行 分支机构实施信贷征信管理职能的依据来自于人民银行的 “三定”方案，这种文件缺乏法律的基本形式，法律效力 不足，不为社会公众所熟悉，因此在开展这项工作时，特 别是向非银行部门征集各种信用信息数据时，受到其他部 门和地方政府的消极对待。人民银行履行金融业统计职责 也缺乏充足的法律支持。《中国人民银行法》规定“中国人 民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国 家有关规定予以公布”。但只有银行业金融机构向人民银行 报送有关统计报表和资料有法律的强制性规定，对其他金 融行业没有相关规定，人民银行分支机构很难从证券业和 保险业金融机构获得所需统计资料。而且人民银行对社会 经济运行情况在法律上没有调查权，调查统计部门对非金 融机构的调查处于一种无法可依的状态，数据的取得完全 出于被调查对象的自愿配合，难以保证数据的真实、完整 和有效。 法律文件之间缺乏协调性，执法职责分工不清。随 着金融服务工具的不断创新，结算和清算两者的内在联系 更加紧密，但法律却将两者人为强行划分开来，人民银行 与银监会现有职责分工模式人为割裂了支付结算体系内部 的有机联系，将支付结算与清算的划分作简单化处理，实 际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突。 制度设计不合理，立法目的实现不充分。反洗钱是 人民银行分支机构目前最重要的执法工作，反洗钱的有效 实施，非常需要金融机构的自觉配合。在反洗钱的工作中， 金融机构付出了制度成本、雇员成本、检查成本、客户流 失成本和科技投入成本等，但《反洗钱法》没有建立正向 激励和成本补偿机制，对社会公众的参与也没有相应的物 质奖励，不足以鼓励反洗钱的公众参与热情。反洗钱调查 权限于省级以上的机构享有，案发地区的地、市中支没有 直接的调查权，也不利于调查的时效与实效。 法律文件长期实施，内容与现实发展差距太大。国 库管理和支付结算管理制度在这方面的问题最突出。1985 年颁布的《国家金库条例》及其1 989年颁布的《细则》整 个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险 防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、 国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国 库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使 国库业务陷入制度盲区。国库对预算资金的监督权规定得 过于笼统，职责分工与监督范围界定不具体，对财政预算 单位的监管流于形式。 行政许可事项长期“无法可依”。在《行政许可法》 实施初期，国务院以412号令保留了人民银行分支机构四项 行政许可项目，但是，这些都是临时性的行政许可。作为 临时性的行政许可事项，除了自然终止实施的以外，国务 院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行 制定行政法规，将有关的行政许可事项确定下来。人民银 行分支机构尚在实施的商业银行、信用社代理支库业务审 批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批、银行账户 开户许可证核发及贷款卡发放核准、经营流通人民币许可 四项行政许可都属于这种情况。这些临时性的行政许可事 项实施已经超过三年，对这些许可事项，究竟要保留还是 取消，没有明确的说法。法律规定，只有行政法规以上层 级的法律才可以设定行政许可，但经营流通人民币许可由 《经营、装帧流通人民币管理办法》这个行政规章设定， 它的合法性受到质疑。 执法力量分散，手段乏力 金融监管长期以来是人民银行执法工作的“重中之重”， 但监管职能剥离后，人民银行对监管理念、方法的探索也 停顿了，监管方式回到过去的孤立片面的合规性监管。当 前，人民银行分支机构实施监督检查的普遍做法是由各职 能部门分别安排进行单项检查，执法的对象、程序、内容、