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我国失业保险制度分析 【摘要】健全的失业保险制度从宏观上讲，应该是 “独立于企事业单位之外，资金来源多元化，保障制度规 范化，管理服务社会化，标准适当，保障失业人员基本生 活与促进就业并重的一种社会制度”。中国现己初步形成了 具有中国特色的失业保险制度。但在急剧转型的过程中， 从和谐社会和市场经济的要求出发，失业保险制度仍需进 一步的完善。本文在对中国特色即“生活保障型”失业保 险制度评述的基础上，按“就业是最好的失业保险”的原 则，对就如何完善失业保险制度以促进就业再就业功能的 实现提出一些建议。 【关键词】失业失业保险社会保障 我国失业保险制度自1986年《国营企业职工待业保险 暂行规定》公布开始到1999年《失业保险条例》的颁布以 来，为促进经济发展和保持社会稳定发挥了巨大作用，但 随着各方面改革的深入，现有失业保险制度越来越“重生 活保障，轻就业促进”。我国失业问题逐步显性化，并趋于 严重。从宏观背景原因分析，是以市场化社会化为导向的 经济体制改革和社会结构转型的必然结果。 计划经济体制向市场经济体制的转变。国家直接干 预转为间接调控经济，企业自主用工，由市场经济规律配 置劳动力资源，这样，国企中存在的大量冗员只能通过留 职停薪、减员增效、下岗分流等形式流入市场，往往这些 人又没有真正的技能，所以很难在社会上找到一份合适的 工作 城乡二元经济结构的转变以及农业产业化和农村城 镇化的发展。农村剩余劳动力开始向城镇非农业经济部门 转移，形成愈来愈猛的民工潮。由于农村剩余劳动力价格 低廉、具有市场竞争力，挤占了本来属于城镇人口的一批 劳动岗位，间接加重了城镇的就业压力。 以国企为重点的所有制改革，带来了所有制结构的 变化。由于公有制经济保留较多的隐性福利和保障，以及 人们就业观念尚未彻底改变，绝大多数人员更偏向去公有 制企业，而提供大量就业机会的非公有制经济却找不到足 够的从业人员，形成了一种结构性失业。 我国人口基数大，劳动年龄人口比重大，自然就业 压力比较大。失业人口的年龄比较表明，缺乏工作经验初 次求职的年轻人的失业率最高。当然失业类型是多重性的 结构性失业、总量性失业、周期性失业表明，我国在2 1世 纪的前数十年，仍将面临巨大的失业压力。 一、我国失业保险制度现存的主要问题 事实上，一定程度的失业是现代社会经济发展不可避 免的正常现象，合理的失业率有利于劳动力资源的优化配 置，但过量的失业人口长期存在对社会经济生活产生一定 的消极影响，不利于社会的安定和发展。“失业对个人来说 是一出悲剧，对社区来说是造成紊乱和紧张的一个原因， 对社会整体来说，则是生产资源的一种浪费”。因此长期以 来，各国都积极采取措施降低失业率，并制定各种社会保 障制度来保障失业者及其家庭的生活。在失业保障制度中， 最基本的是失业保险制度。中国特色的失业保险制度，即 “生活保障型”的失业保障制度，其就业导向功能明显不 足、甚至严重缺失，难以适应我国劳动力市场不断攀高的 失业人口压力。 （一）制度设计“重救济、轻培训”，缺乏促进再就业功 能实施的政策和措施规定 我国失业保险制度建立伊始，就明确了保障生活和促 进就业同时并重的制度方向。然而在具体的实施过程中， 《失业保险条例》仅对失业金的来源，领取失业金的资格、 待遇标准、给付期限作了较为详细的规定；而对失业人员 再就业根本没有具体的指导意见，完全由各地失业经办机 构自主安排，表现出极大的随意性和地区差异性，影响了 失业保险制度在实践中运作的效果。 失业保险金主要用于发放的失业保险金，每年用于就 业方面的投入仅占总支出的10%左右，且主要集中于上海、 北京等地，而多数地方投入比例不到10%，甚至不足5%。 失业保险“保生活”功能对资金的过度占用，必然影响到 其促进就业再就业功能，结果是既无足够的资金保障失业 人员的基本生活，又缺乏足够的培训投入帮助失业者尽快 就业，重返劳动力市场。 （二）现有失业保险制度保障覆盖面过窄 过低的参保范围既限制了多种用工形式的协调发展， 又有违于社会保险的公平性。《失业保险条列》的制度设计 是将城镇企事业单位职工一一覆盖，但在制度实施中非国 有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者并没有被涵 盖，这些人成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。 比如，非公经济组织客观上由于经济发展缓慢，规模较小 效益较差，没有能力参保。主观上民营企业法人认为参保 缴费，使企业成本增加，利益驱使民营企业法人及私营企 业户认识不到社会保险是利国利民的事。这样大量存在于 私营企业的职工就成了失业保险的“编外人员”。 而同样的就业却不能实现同等保障，很多就业人员就 拼命寻找去提供失业保险的国有企业工作的机会。从长远 看，不仅不利于多种就业形式的发展，更会制约整个社会 就业结构的改善和就业总量的提