公共服务的“后市场化”道路——以广州环卫服务改革为例（一）.pdf

公共服务的“公共服务的 “后市场化后市场化””道路道路 公共服务的公共服务的 ““后市场化后市场化””道路道路 ——以广州环卫服务改革为例——以广州环卫服务改革为例（（一一）） ————以广州环卫服务改革为例以广州环卫服务改革为例 （（一一）） 2018年 09月 26 日 摘要：摘要：我国公共服务市场化改革遇到复杂制度性障碍的关键是政府与市场关系失衡，主要 摘要摘要：： 表现为委托-代理问题导致基层政府改革激励下降，市场层面由于政府管控能力不足、目 标不明确导致市场缺陷加剧。政府与市场的互动则由于合同约束力有限使政府对市场依赖 过大、控制力弱而处于被动状态，关系治理因此失效。为结合政府和市场的优势，重塑关 系治理的有效性，广州市政府收回环卫服务发包，调整政府与市场的关系，进入“后市场 化”时代——基层政府更加务实，弥补自身不足来应对市场缺陷，以激励发挥基层政府主 动性、以监管规范市场运作、将企业管理模式引入政府内部。这种改革的变化为我国公共 服务的市场化改革提出了新的思考。 关键词：关键词：公共服务，市场化，后市场化，政府—市场，关系治理 关键词关键词：： 【基金项目】教育部人文社会科学重点研究基地项目“新技术革命与公共治理转 型”(16JJD630013)；国家社会科学基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建 设研究”(13ZD041)；武汉大学人文社会科学青年学者学术团队建设计划(632413100001)。 一、一、研究背景研究背景 一一、、研究背景研究背景 20 世纪 90年代，广州作为我国改革开放的最前沿，逐步扩大环卫服务市场化领域，推行 “两级政府、三级管理”的运行体制，市、区、街三级系统分别负责不同的保洁区域。在 市场化改革中，广州市除将其管辖的绝大部分市政道路、高速路等区域的清扫保洁外包外， 其余地区的清扫保洁模式让各区自主选择，实行不同程度的市场化改革。有的城区将区、 街的清扫保洁工作全部外包；有的城区将市政道路的清扫保洁全部外包，保留部分街道的 原有清扫保洁模式；有的则将一部分街道的清扫保洁外包。然而，这种“分区而制”的市 场化改革在经历了十多年的实践后，遇到了重大的挑战，引发了广州市环卫服务的危机， 引起了对市场化改革的反思，广州环卫保洁市场化作业模式由 2013 年的 65%降至 2015年 的 30%。在提高效率、节省财政开支等目标未达到的情况下，广州环卫服务市场化遭遇 “回潮”，进入了“后市场化”的轨道。本文通过追溯广州市场化的发展历程，分析其最 新政策，试图揭开这一现象产生的内在逻辑，为城市公共服务市场化改革提出完善政府与 市场关系治理的建议。 二、二、文献综述文献综述 二二、、文献综述文献综述 西方在 20世纪80 年代进行了一次大规模的新公共管理运动，其主要目的在于应对三大危 机——财政危机、管理危机、信任危机，即通过汲取市场力量，运用市场机制，缓解政府 与社会的矛盾[1]。在降低成本、促进创新和增加供给灵活性的市场需求下，市场化成为提 高公共服务供给效率、克服传统政府供给模式弊端的良药[2](p.16)。公共服务市场化在这种 情况下应运而生。公共服务市场化意味着官僚组织不再是单一的公共服务提供主体，市场 竞争机制的引入使非营利组织和私人组织得以参与公共服务的供给，使其供给模式更加多 [8] 元。公共服务市场化的初衷在于降低公共服务供给成本，提高公共服务供给效率 。公共 服务外包是公共服务市场化最主要的形式。公共服务市场化的过程是政府与市场互动的过 程，可以从以下三个角度探究政治与市场机制及其互动关系对公共服务市场化的影响。 (一)政治机制对公共服务市场化的影响——委托—代理下的内生压力 委托—代理关系的最大风险在于信息不对称以及由此引起的隐蔽行为[4](pp.35-40)。就委托人 而言，因代理人信息的缺乏而难以监督代理人的行为容易使代理人采取某些对自身有利的 [5] 机会主义行为 ，导致目标的偏差或替代；就代理人而言，由