公共服务的“后市场化”道路——以广州环卫服务改革为例（二）.pdf

公共服务的“公共服务的 “后市场化后市场化””道路道路 公共服务的公共服务的 ““后市场化后市场化””道路道路 ——以广州环卫服务改革为例——以广州环卫服务改革为例（（二二）） ————以广州环卫服务改革为例以广州环卫服务改革为例 （（二二）） 2018年 09月 26 日 (二)市场化的逆流：政府与市场关系失衡带来的重重阻碍 广州环卫服务市场化在紧锣密鼓地展开时，却遇到了重重阻碍。2013年以来，广州各区及 街道纷纷在与承包商的合同到期后，停止发包，改由以事业单位为主体直接聘请环卫工人 进行作业，由政府自行管理，环卫服务市场化进入反思和改革阶段。广州市15 年的环卫 服务市场化改革衍生出多种问题，而问题的根源在于没有正确处理政府与市场的关系，在 政府缺陷与市场缺陷的恶性循环下最终导致了环卫服务市场化改革的回潮。 1.政治机制——政府缺陷与上下级委托—代理问题 在广州环卫服务市场化改革过程中，具体的改革文件并未具体化市场化改革目标、改革标 准，以适应广州经济发展程度、管理体制各异的各区的现实情况。在没有明确的政策目标 作指导以及明确的激励措施的情况下，广州环卫服务市场化改革形成了以下几个行为特点。 第一，改革模式多变。改革自主权的下放使得各区决策权和对环卫保洁质量的评价权主要 掌握在区领导手中，而在没有明确标准的前提下，区领导以上级领导个人思路为出发点来 执行政策，在多变的政策环境下容易无所适从。 (模式)换来换去的话，最后肯定“竹篮打水一场空”。所以很怕领导换思路，一动摇就完 了。还有质量的监管，什么符合标准，什么不符合标准，这个没有确定的，不一样的地方 有不同的标准。(访谈资料：Q3) 第二，消极执行政策。在上级政府施压、经费限制及社会舆论压力下，各区在市场化过程 中执行主动性不高，通常在上级突击检查和“创文”“创卫”期间加大保洁力度，这种应 急性的突击保洁导致环卫保洁质量的阶段性反弹。 它最终出现总的问题集中爆发的时候还是要政府解决。但是作为基层，它也确实没有能力 去改变这些东西，因为钱没给到位你怎么去改变？我就那么大的本事，所以原来领导说我 们管那个什么的，后面出了问题就你处长的责任，我说那负责任就负责任，反正我就只有 那么大的本事。(访谈资料：L 在这种情况下，各区政府容易丧失改革的激励，不愿承担改革风险，倾向于将环卫服务限 定在自己的可控范围内，但市层面关于环卫服务市场化的鼓励和区的改革实践压力，又使 各区摇摆于自主管理与市场化之间，造成广州环卫服务市场化改革的问题循环往复(参见 图 2)。 图 2 委托—代理关系下激励机制对基层政府政策执行影响 2.市场机制——市场缺陷与交易费用的提高 环卫服务市场化的典型动机是节约财政资金、提高经济效率[24]。但现实情况是市场化并没 有带来财政的节约，反而因为政府的“责任市场化”[13]行为放大了市场的已有缺陷，实则 反映了公共服务市场化中政府能力缺陷。广州遇到了市场机制的困境。与北京、上海等地 推行的“事业单位实行国企改制，政府买断事业单位人员工龄的环卫服务市场化改革”不 同，广州市的改革普遍是将市、区、街三级环卫保洁领域的服务外包给民营企业，而这些 企业发展良莠不齐，很难承担起负重累累的广州环卫服务的提供。2012 年，全市一千多家 环卫保洁公司仅有 60%实现市场化运作，其信誉、资金、资质水平参差不齐。广州环卫行 业企业等级根据注册资金及规模由高到低分为 A、B、C 三级，其中C 级企业数量比例近 74%，即使是 A级企业，也有 24%未能达到注册资金500 万的标准(参见表1)。 ① 表 1 广州市环卫行业企业注册资金情况 注册资金分布及所占总数比率 企业等 各级企业 50 万及以下比 51 万～100万比 101 万～50