海绵城市建设中对政府和社会资本合作模式运用的思考及建议——以泰安徂汶景区海绵城市项目为例（上）.pdf

海绵城市建设中对政府和社会资本合作模式运用的思考及建议 海绵城市建设中对政府和社会资本合作模式运用的思考及建议 海绵城市建设中对政府和社会资本合作模式运用的思考及建议海绵城市建设中对政府和社会资本合作模式运用的思考及建议 ——以泰安徂汶景区海绵城市项目为例——以泰安徂汶景区海绵城市项目为例（（上上）） ————以泰安徂汶景区海绵城市项目为例以泰安徂汶景区海绵城市项目为例 （（上上）） 2018年 11月 30 日 摘要：摘要：近年来，城市内涝和水环境污染现象频繁冲击着中国各大城市，中国的城镇化发展 摘要摘要：： 面临着新的挑战，海绵城市政策的出现是中国构建和谐水生态环境的重大举措。然而，相 对海绵城市项目的长期性和高昂造价，政府的巨资拨款已属杯水车薪，为保证持久的资金 注入、保障海绵城市项目的可持续运作，中央政府连续出台政策，着力推行将政府和社会 资本合作模式 PPP 模式引入海绵城市项目。以泰安海绵城市建设为例，结合国外“类海绵 城市”中商业模式的经验，对海绵城市的 PPP模式进行思考和探索，分析 PPP 模式中存在 的问题，并提出 PPP模式对我国海绵城市建设应用的几个建议。 关键词：关键词：海绵城市，PPP模式，城市规划 关键词关键词：： 1 1 概述概述 11 概述概述 海绵城市是中国针对国情提出的雨洪管控策略，是指通过加强城市建设管理，充分发挥建 筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流， 实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式，在减少城市受到洪涝灾害冲击的前 提下，最大限度地存蓄、渗透、净化城区内的雨水资源，实现雨水资源的循环利用，保护 城市的生态环境。我国目前的海绵城市项目多数规模巨大，牵扯的方面广泛复杂，除了要 解决城市径流污染、排水防涝、水资源短缺等雨洪问题，还常常涉及河道治理、合流制溢 [1] 流等综合项目 。 2013年 12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议中，首次提出建设海绵城市的概念。 2014年 2月住房和城乡建设部将“加快研究海绵型城市”作为当年的工作重点，并于同年 9 月，发布《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)的通知》；同年 12 月，财政部联合住房和城乡建设部、水利部发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建 设试点工作的通知》，提出给予试点城市补助，并奖励采用 PPP 模式的城市。2015 年4 月 2 日，第一批海绵城市建设试点城市名单正式公布，每个城市将获得中央财政给予的专项 资金补助。《财政部关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》中还规定， [2] “对采用 PPP 模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励 10%” 。然而在海绵试点城 市以外的非海绵城市试点中，由于中央政策的指向性明确，多项海绵城市项目亦在开展中， 且大部分城市的财政水平与试点城市相比相近或不及。在这样的情况下，资金来源问题就 会对这些城市海绵城市项目的开展造成极大阻碍。 针对资金问题，2015 年9月，李克强总理在国务院常务委员会中提出采用 PPP 模式吸引社 会资本参与项目的建设运营。2016年 1月，国家开发银行加大对海绵城市建设项目的信贷 力度，建立健全项目储备制度。2016 年4 月，财政部发布《城市管网专项资金绩效考核办 法》，其中将 PPP 模式的计分权重提高到了 70%～90%，更加体现了国家对在雨洪处理工作 中推行 PPP模式的信心。 然而，由于海绵城市涉及各个系统之间的边界条件、责任主体、工作条件等差异巨大，政 府和企业均缺乏经验，在融资与收益模式的确定、项目的整体策划与打包、责权归属、绩 效评估和考核、风险承担的约定等因素上考虑不全面，简单套用其他城市或项目的 PPP架 构的例子比比皆是，最终结果极有可能违背海绵城市应用 PPP模式的初衷，并埋下建设项 目推行困难、资金或债务方面的隐患。 本次研究以泰安市徂汶新区的海绵城市 PPP 项目作为案例。泰安是中小型城市，且不在海 绵城市的试点城市之列，财政水平在全国属于中等偏下，资金问题的解