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行政管理决策在邻避冲突治理中的运用 随着城市化和工业化进程，国家政府先后建立了附近庇护所，以满足日益增长的公共需求。这些邻避设施 对公共利益整体而言是有益的, 但同时给附近社群带 来财产、心理和身体健康的威胁并由此引发附近社群 的强烈反抗和抵制, 产生邻避冲突。我国社会发展中 出现了邻避现象, 邻避设施在建与不建之间极易引起 多元利益相关群体的博弈和冲突, 进而升级为邻避型 群体性事件, 不仅冲击着正常的社会秩序, 而且挑战 着政府现有的执政理念和公共治理模式。因而, 客观 地认识现代化过程中出现的邻避现象, 面对邻避冲突 治理困境, 建构治理对策, 从而实现公共利益和社群 利益的双赢, 有效规避邻避冲突, 提升政府治理能力。 一、 邻避冲突事件的发生背景及表现 伴随着城市化、工业化进程为满足多样化的公共生活和公众需求, 许多城市都修建诸如垃圾焚烧发电 厂、变电站、磁悬浮列车、污水处理厂、精神病康复中 心等公共性服务设施, 而这些设施在为广大公众带来 正外部性的同时, 也给选址附近的社群带来经济、身 体和心理健康等损失, 进而引发了邻避型群体性事 件, 即由于邻避设施的兴建而引发的集体上访、集会、 阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体 行为。伴随着城市人口的扩张, 城市兴建满足公共需 求的邻避设施而兴建的邻避设施却遭到了设施选址 附近居民的强烈反抗和抵制, 因而发生邻避冲突现 象。邻避设施的“善”由公众共享, 而其“恶”却由附近 社群来承担, 这种不公平感极易引起基于地缘关系 的社群迅速集结, 并出于共同的“邻避情节”而引发 邻避冲突。邻避冲突事件虽然只是在一些经济发达的 大城市爆发并带有地域性和局部性, 但数量不断增 加, 规模不断扩大, 频率不断提高, 邻避型群体性事件呈现扩散和蔓延态势, 并迅速升级为政府与社会的紧 张与对峙, 造成社会秩序的不稳定。因此, 有必要对邻 避冲突的治理困境加以探讨以有效规避邻避型冲突 的发生。 二、 当代城市河道管理中的邻避冲突 通过对近年来发生的几起典型的邻避冲突事件 进行回溯和透析可知, 政府将邻避项目的决策依然看 做是政府主导的城市规划管理, 采取“决定—宣布— 辩护”这种自上而下封闭的行政管制决策模式, 其结 果往往是治理失灵, 陷入邻避设施的停建或搬迁, 不 仅未能平息冲突的发生, 反而诱发了邻避冲突升级的 治理困境。下面从政策层面对邻避冲突治理困境进行 解析。 (一) 邻避冲突的利益分配不合理 政府在邻避项目的立项、选址甚至到设施兴建, 采取的是自上而下封闭式的决策模式, 很少有相关信 息的公开和公众参与。首先, 邻避设施最大的特点是 基于公共利益而兴建。当前, 对于公共利益的界定, 时 常成为“主建派”与“反建派”争论的焦点。以政府为代 表的“主建派”以“符合国家发展战略”和“集体利益 高于一切”来维持其建设的正当性, 而受损社群则认 为邻避设施对附近居民造成了极大危害, 因而不符 合公共利益。其次, 邻避设施可能引发的环境污染、 风险负担和经济损失等负外部性却由选址区域的社 区居民承担, 甚至附近社群承担生命安全的威胁, 这 种利益分配的不公平、不公正, 极易激发当地居民的 不满情绪, 从而诱发邻避冲突。 我国政府在进行涉及多个利益群体的公共决策 时, 往往缺乏信息共享和权力分享的意识, 对公众的 意见和声音往往不重视, 缺乏及时的回应。伴随着公 民权利意识、个人意识的觉醒, 公民基于自身利益的 考量, 敢于争取个人正当诉求———知情权、表达权和 补偿权。政府因缺乏多元利益吸纳机制的缺乏、封闭 的政策制定带来决策失衡, 难以协调和平衡多元利 益, 其结果是或造成公共利益受损, 阻碍经济发展和 人民生活水平的提高, 或侵蚀承担社群的正当权益, 利益受损者因不满自身利益的被剥夺和侵犯而产生 邻避冲突。 (二) 邻避安全风险认知差距 政府凭借其决策权威, 采用社会动员的方式积极 动员民众认同和执行决策, 以降低行政成本, 提高决策效率。然而, 在邻避治理中动员式的政策执行不仅 未能获得受损社群的认同与响应, 反而引起双方信任 差距拉大、关系进一步恶化。邻避冲突中的另一项治 理困境是政府和公众对邻避设施风险认知的差异, 并 由此导致二者的信任危机。以在建的垃圾焚烧发电厂 为例来说, 在技术专家的认知中, 垃圾焚烧发电技术 己经非常成型, 不存在技术上造成爆炸的可能性和空 气污染, 且以建成的样板工程运行良好、未对附近环 境和居民健康造成危害。而社区民众对样板工程的考 察结果却与专家的认知完全不同, 那里臭气熏天, 污 染严重, 附近居民抱怨连天, 并由此引出政府官员与 技术专家背后的利益牵扯, 造成了公众的强烈质疑和 不满, 双方的信任关系岌岌可危。 (三) 体制外参与