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水污染治理的地方政府责任与权力
经过全国政协两次审议和审议,2008年2月28日,通过了全国人民代表大会常务委员会第32次会议。与在此之前施行了近12年之久的、1996年修正的《水污染防治法》 (以下简称为原法) 相比, 在立法技术上, 新修订《水污染防治法》的整体结构更为合理、更有逻辑性, 尤其是将原法简单地以地表水和地下水为分类标准划分章节改为按照水资源的用途和所在地域进行分类, 使该法对具有不同特点的水污染防治的规定更有针对性。在内容上, 新修订的《水污染防治法》从立法理念到制度构建都做出了重大的变化, 对今后的环境立法以及完善整个环境法体系有着重要的推进作用。
十 水污染防治管理体制的改进
新修订的《水污染防治法》从立法目的、水污染防治管理体制和水污染防治法律制度等方面对1996年修正的《水污染防治法》做了重大调整, 其中亮点颇多。
我国饮用水安全的基本概念
最能体现新修订的《水污染防治法》立法理念转变的是其立法目的的变化。原法将“保障人体健康”和“保证水资源的有效利用”同时列为立法目的, 但这两者在实践中往往存在价值取向上的冲突, 而原法并没有明确哪个是其更核心的价值。如此一来, 人们在执行和遵守法律的过程中往往将水资源的有效利用等同于其经济价值的实现, “保障人体健康”的目的在经济利益的诱惑下就被忽视了。如今, 面对用水紧缺、水污染等直接威胁到生活质量的问题, 人们开始认识到水作为人类生存最基本因素的重要性, “水安全”的概念应运而生。虽然“水安全”要求水的状况要满足生活和生产的需要, 但我国现阶段最为紧迫和重要的问题还是饮用水的质量问题。对此, 新修订的《水污染防治法》在第一条就表明了立法目的:“保障饮用水安全, 促进经济社会全面协调可持续发展”, 且删去了“保证水资源的有效利用”, 这一变化充分反映了我国现阶段的立法需求, 明确了《水污染防治法》要保护的首要价值。
建立了重点水污染物排放总量控制制度
新修订的《水污染防治法》明确了县级以上地方政府应当对本行政区域的水环境质量负责, 并设计了一系列制度来落实这一责任。第一, 规定了水环境保护目标责任制和考核评价制度, 将水环境保护目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的指标, 这会极大地激励地方政府及其相关人员对水污染防治工作的重视。第二, 确立了“流域限批”制度, 即对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区, 有关环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。也就是说, 如果当地重点水污染物没有得到有效限制, 该地区将不能新建相关项目, 这一规定对当地经济发展有着很大的影响, 使地方政府不得不防治污染。
第十届全国人大常委会第三十二次会议2月28日全票通过了修订后的《中华人民共和国水污染防治法》, 自今年6月1日起施行。与在此之前施行了近12年之久的、1996年修正的《水污染防治法》相比, 新修订的《水污染防治法》新意颇多:不仅加大了地方政府在水污染防治中的责任, 还扩大了其权力;不仅强化了重点水污染物排放总量控制制度, 还在法律位阶上明确了排污许可证制度;不仅加大了违法排污处罚力度, 还完善了水污染损害赔偿责任制度。
部门有权命令项目关闭,并依法批准建设
新修订的《水污染防治法》在明确地方政府责任的同时也扩大了其在水污染防治方面的权力, 体现了环境问题地域性的要求。例如对于建设不符合国家产业政策的严重污染水环境的小型生产项目, 根据原法的规定, 对这类项目的关闭, 可能还需要上级政府批准, 而根据新修订的《水污染防治法》, 项目所在地的市、县人民政府即可责令项目关闭, 无需上级政府批准。
新修订的《水污染防治法》同时也扩大了环保部门的权力, 这主要体现在对限期治理制度的修改。根据《环境保护法》和1996年修正的《水污染防治法》, 环保部门无权决定限期治理, 更无权责令排污者停产整治, 但根据新修订的《水污染防治法》, 环保部门有权责令限期治理, 并且在限期治理期间有权责令排污者限制生产、限制排放或者停产整治。另外, 在饮用水水源保护方面规定, 如果饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的, 环境保护主管部门有权责令有关企事业单位采取停止或者减少排放水污染物等措施, 而根据原法的规定, 环保部门必须得到同级政府批准, 方能实施这样的命令。这些规定无疑加强了环保部门的权力, 可确保法律的有效实施。
———完善了饮用水水源保护区管理制度
原法对于饮用水源的保护极为笼统, 仅规定省级以上人民政府“可以依法划定生活饮用水地表水源保护区”以及保护区内的一些禁止活动;在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目, 由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭, 除此以外, 对其他禁止活动没有规
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