基于农户意愿调查的农田生态补偿政策研究.docx

基于农户意愿调查的农田生态补偿政策研究 农田不仅是人类生存和发展的物质基础，也是重要的生态障碍和生物栖息地。例如,在欧洲,农田占到土地面积的43%,是最广阔的野生动植物的栖息地,承载着地区生物多样性的绝大份额,为50%的鸟类和20%~30%的植物群提供生存空间。基于我国特殊的土地基本国情,农田也承担着重要复杂的职责及功能,是构建生态良好的土地利用格局的重要组成。尤其,第三轮全国土地利用总体规划中突出农田作为生态屏障的重要功能,要求“在城乡用地布局中,将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分,构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境”。然而,农田生态环境公共物品和外部性的特征,会带来市场失灵和政策失效的问题,产生农田生态环境供给的不足、农业污染等负外部行为大量存在、保护主体规避保护责任和滋生寻租行为等现实矛盾。生态补偿通过调整制度规范,能够有效地纠正生态环境成本收益错位,实现自然资本及生态系统服务外部性的内部化。因此,作为一项重要的环境经济政策,自20世纪80年代中期以来,农业生态补偿已经成为发达国家激励乡村适宜景观地及优质农田保护的有效方式。并被证实,相对于传统的命令-控制型政策工具而言,生态补偿是一种相对有效的措施。如何结合我国的政策背景和土地基本国情,借鉴国外成功经验,探索符合我国国情国力的农田生态补偿机制迫在眉睫。 1 农业生态补偿的理论框架 1.1 农田生态环境政策与政府的政策支持 农田生态补偿政策的提出缘于农业生产诱发的环境问题的显现,以及人们对农田生态景观的日益重视。尤其,WTO《农业协定》签订后,以价格支持政策为主的传统农业保护措施被列为削减对象,一些发达国家将受WTO约束和限制的“黄箱”政策支持内容逐渐转向“绿箱”政策,农业保护实现从价格支持向直接补贴方式转变,促进农业生态补偿政策的发展。表现为,20世纪80年代以来,许多国家和地区在农业政策中逐渐融入了生态环境的保护目标,并制定了相应的生态补偿政策,农业环境政策已成为西方发达国家激励乡村适宜景观地保护的有效手段。通常这些手段本质上是自愿的,农民参与管理得到相应财政补贴和经济补偿。发达国家和地区很早就重视农田的生态屏障和生物栖息地的功能作用,关注农业集约经营对农田生态环境所带来的负面影响。例如,在欧洲,一些学者认为农业集约化毫无疑问地消耗了欧洲农地的生物多样性功能,且生物多样性的降低会影响到农田生态系统服务功能的传递,使农田的部分生态服务功能,如生物昆虫的控制、作物授粉和土壤服务的保护等功能正面临风险。因此,欧洲的共同农业政策(CommonAgriculturalPolicy,CAP)中融入了生态环境保护目标,以直接对农民提供补偿等方式制定相应的农田生态环境政策,以实现农业与环境的和谐发展。其中,1986年在英国实行的环境敏感区规划是欧盟的第1个农业环境项目。在英格兰,最突出的乡村景观资助计划(CountrysideStewardship Scheme,CSS)趋向保护有价值的农业景观和栖息地,提升公众对农村的喜爱。截止2003年,英国有10%以上的农地已签订ESAs(EnvironmentallySensitiveAreas)和CSS协议。这些自愿协议通常是政府和农民之间的长期合作,以提供环境服务。欧盟实施的共同农业政策改革弱化农业生产和收入之间的关系,采取减少直接价格扶持和增强农业环境补偿移转支付,从而达到实现环境保护目标的新政策倾向。美国对农田生态服务的付费也有较长的实践探索。最早可追踪到20世纪50年代选择保护性退耕的政策手段,对农民为开展生态保护、放弃耕作所承担的机会成本进行补偿,按照市场机制和遵循农户自愿原则由政府提供补偿资金。20世纪80年代中期,其农田生态环境政策从防止表土层的损失,逐渐扩展到对农业景观地、农业污染的防治、湿地的保护、野生动物栖息地丧失的关注上。政府利用政策管理手段促进农业环境目标的实现,例如联邦政府在1972年出台杀虫剂、杀菌剂法案,禁止农业杀虫剂、农药的过度滥用;1973年的危险物种法案关注关键物种栖息地保护;1990年补偿引入到湿地保护计划(WetlandsReserveProgram,WRP)中;近期野生动物栖息地激励计划(WildlifeHabitatIncentivesProgram,WHIP)的出台,作为濒临危险物种法案的一种补充也受到重视。政府为推进计划或者项目的实施,对由此给当地居民造成的损失提供可能的经济补偿。尤其,在2002年的农业法案中,政府提议将更多资金投入到环境保护政策中,每一美元拿出90美分投入到农民身上,建议将每年20×108美元巨额资金,由商品计划投入到保护计划中。整体而言,美国将农业环境政策(Agri-environmentalPolicies,AEPs)作为一种有效方式,资助保