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易丽娅：乡村振兴下农村宅基地“三权分置”改革研究视点

乡村振兴下农村宅基地“三权分置”改革研究

易丽娅

（中共信阳市委党校，河南 信阳 464000）

[摘要]现行宅基地制度作为中国特色土地制度组成部分，有其结构的复杂性和功能的合理性，长期以来发挥着

保障农民住房和维护农村稳定的重要作用。在加快乡村振兴、加速城乡融合的新形势下，现行宅基地制度改革面临

诸多问题和挑战。当前，推进宅基地“三权”分置改革成为进一步深化宅基地制度的关键。

[关键词]宅基地制度；闲置宅基地；宅基地“三权分置”改革

[中图分类号] F321.1[文献标识码] A

农村宅基地制度自新中国成立以来历经演变，户宅基地使用面积的限制由省、自治区、直辖市规

形成了一套集政治体制、基层自治与法律规范于一定标准，不同于普通用益物权经过合意或登记即可

体的综合性制度体系。按照现行法律规范，宅基生效，农户申请宅基地除集体分配外还需经过政府

地具有“集体所有、成员使用、一户一宅、住有所审批程序，由相关部门下达相关宅基地批准书、乡

居、限定面积、无偿取得、长期使用、规划管控、村建设规划许可证件之后，才能建房。

内部流转 [1]”等几方面的特征，制度的核心是维护1.2 集体土地所有权

农村土地集体所有，保障农民基本居住权，长期以1.2.1 宅基地所有权由农村集体成员集体所有 集

来发挥着保障农民住房和维护农村稳定的重要作体所有权的主体是农村集体成员，各类集体经济组

用。织只是代表集体行使所有权，且必须对集体成员负

责，受他们监督。集体成员对集体财产享有共同支

1 现行宅基地制度的结构与功能

配权、平等的民主管理权和共同收益权等公平的权

1.1 国家管制权利。集体所有权的行使必须依法实行民主管理，民

与宅基地集体所有权、农民宅基地使用权相主决策。集体所有不同于按份共有或者共同共有，

比，国家管制权是一种国家权力。虽然宅基地归集集体的资产不可分割到个人。

体所有，但是这种所有权的行使并非不受限制，且1.2.2 集体所有权的主要内容 “集体组织拥有

限制具有合理性。主要体现在：对外排他与对内管理公共资源两方面的权利 [2]”。

1.1.1 禁止宅基地直接入市 1998年修改后的《土对外确定权利边界，对内体现为集体按照“村民自

地管理法》43条与1994年《城市房地产管理法》第8治、民主管理”原则行使其在宅基地分配、调整、

条共同形成“国家垄断城镇土地一级市场”的建设收回、收益安排、监督管理、纠纷调处等方面的权

用地制度。国家垄断控制宅基地用途转化（城市建利，处理好集体和成员间的关系、成员和成员之间

设用地），集体土地只能通过国家征收不能直接入市的关系。王利明教授指出，“集体所有本质上应当

（2019修改的《土地管理法》删去原43条规定，符是劳动者在共同占有生产资料的基础上实现民主管

合规划、确定为工业、商业等经营性用途，并经依理，走向共同富裕的财产形式 [3]”，通过宅基地资源

法登记的集体经营性建设用地可以出让、出租）。这公平分配保障每个农民“住有所居”，通过引导和

一政策的考量在于维护社会主义基本经济制度，实控制农民建房行为促进集约节约利用土地，合理安

现公共利益。国家通过征收和垄断城市建设用地一排村庄布局。在划分宅基地时，集体组织要考虑到

级供给将土地增值收益转化为公共财政，满足公共村庄整体布局，集中、节约利用相对稀缺的土地资

利益目标，进而实现土地的公有属性，发挥剩余社源，加强对宅基地使用、流转、违法用地行为的监

会财富公共配置功能。督、巡查，协助配合相关部门宅基地管理工作，当

1.1.2 符合规划和用途管制、限制宅基地占用耕农户建房发生纠纷时，集体组织要通过民主协商、

地以及合理利用宅