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【资源配置】农业经济 2022/8

农村宅基地制度改革风险防范机制研究

◎张元凯

  摘 要：正在进行农村宅基地制度改革可能面临着一些风险，必须建立科学全面的预警和防范机制，落实宅基地集体所

有权制度，宅基地改革风险基金制度，农村社会保障制度，激励性耕地保护制度，农民权益保护制度，宅基地各主体利益平

衡机制等。

  关键词：农村；宅基地制度改革；风险与防范

始于2015年初终于2019年底的全国33个试点地区“三权的无偿、无期使用制度造成了宅基地的闲置和浪费，不少

块地”改革（即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、专家学者建议在农村实行有偿使用和有期限使用，但是一直

农村宅基地管理制度改革）之后，2020年10月，国家又在没有被决策层认可。当农户进入城镇或者城市落户，农村宅

104个县市区和4个地市进行了新一轮的农村宅基地制度改基地宁肯闲置也不愿退出，除了农户对补偿期望值较高以外，

革试点。不言而喻，几年来，农村宅基地制度改革一直是在宅基地无偿取得制度也是重要原因。虽然这种制度安排是为

部分地区进行试点，而没有在全国范围内推广，为的是风险了保护农民的居住权，但是居住权是否只能无偿、无期取得，

可控。在宅基地制度改革中，“两权”变“三权”的同时，值得探讨。其三，流转收益权的丧失。在宅基地“三权分置”

必然伴随着权利主体的增加，利益格局的调整，合作与冲突改革中，很多改革试点县开始试行宅基地以多种形式的流转，

在所难免，可能出现的风险在改革试点地区的实践中也时有由于流转的链条延长，主体增加，有的改革试点县对集体经

显露。因此，农村宅基地制度改革的预警和风险防范也成为济组织如何在流转和流转收益中行使权利，并未明确规定，

当务之急。集体经济组织对宅基地的管控权有进一步削弱的风险。集体

一、改革可能面临的风险经济组织无法从宅基地分配、流转中获得应有的收益，削弱

（一）宅基地集体所有制面临的风险了集体的力量，使集体经济发展缺少必要的资金来源，而集

宅基地“三权分置”制度改革中，集体享有宅基地所有体贫弱又反过来影响了村民福利水平的提高。其四，集体收

权，农户仅享有宅基地使用权。宅基地集体所有权表现为对回宅基地的权利不强。当农户丧失了集体经济组织成员资格

宅基地的规划权、分配权、收益权、流转权等，本来在两权权的情况下，仍然保留农户的宅基地，不是集体经济组织的

分离的格局下，主要是村庄内部的集体与农户个人之间的关真实意思表示，而是中央基于社会稳定作出的决策。丧失资

系，但是随着“三权分置”改革的推进，宅基地上出现了三格的农户土地收不回来，集体土地又不能自主将耕地转变成

种权利，权利主体的增加，权能结构发生了重大变化，集体宅基地分配给没有宅基地、拥有宅基地资格权的农户，形成

所有权的行使也面临更加复杂的形势，如果没有配套的机制，了集体经济组织在宅基地上的权利几近于无的局面。

将可能削弱集体土地所有制甚至瓦解土地公有制。主要表现（二）耕地和粮食安全面临的风险

在：其一，集体在宅基地分配阶段的话语权小。本来集体土改革试点地区中，安徽金寨、宁夏平罗、浙江义乌等地

地属于集体成员集体所有，但是宅基地的审批权却掌握在乡都使用了城乡建设用地增减挂钩政策，应当说，这一政策对

（镇）政府手中，集体经济组织仅仅有讨论权，宅基地最终增加偏远地区农民收入，使其能享受土地增值利益发挥了一

能否批下来主要是政府说了算。我们经常说集体所有权被搞定作用。由于这些地方实施了村庄整体搬迁，通过宅基地复

垮了、削弱了，很大程度上来自于集体对自己的土地