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美国市政债券市场的现状与启示

在美国，地方政府债券的主要目标是筹集基础设施和非营利机构的资金。因此,地方政府债券也称为市政债券。根据1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第二十八条的规定:“地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字”。这就从预算编制原则上制止了各级财政发生赤字,从而杜绝了为弥补地方财政赤字而发行地方债券的可能性。该法还规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”这也表明地方政府无权自行发行地方债券。

虽然我国地方政府目前仍受《预算法》的限制,不能发行地方政府债券,但有些地区已作了有益的尝试,如江苏省徐州曾发行的地方债券、上海市城市建设投资开发总公司发行的“市政建设债券”(这些债券本质上是市政债券,但在我国,这些债券被划为企业债)。但总体来说,这些都仅停留在少数地区的试点上,离市政债券市场还有很大距离。发达国家的资本市场由股票市场、债券市场和长期抵押市场三足鼎立,而债券市场则由国债、公司债和市政债券构成。我国资本市场是在改革开放过程中逐步形成和发展起来的,除了起点低外,在结构上也有较大欠缺,其中一个重要的欠缺就是市政债券市场的建设至今尚未列入议事日程。笔者认为,随着我国产业结构的调整,税收体制的改革,资本市场的深化,发展和培育市政债券市场已势在必然。

一、市政债券的发行概况

市政债券市场在一国资本市场中的重要性取决于以国土面积表示的国家规模的大小,两者具有正相关关系。这是因为,国土面积大的国家在经济发展中需要对交通运输、港口码头、信息传播等基础设施产业作更多的投资,而这样巨大的投资不可能全额由中央政府承担,所以地方政府的市政债券市场往往在大国中发展得较成熟,而小国则相对滞后。

美国是一个实行联邦制的国家,实行联邦制的三级预算管理制度,即联邦预算、州预算和地方政府预算。各级预算独立编制,上级预算不包括下级预算,因而美国地方债券不仅包括洲、市、镇等各级地方政府发行的债券,也包括州政府所属的机关或管理局发行的债券。美国地方债券的种类繁多,目前发行的有150多万种,发行单位有4万多个。美国市政债券的利息收入免税,投资者的实际收益水平被提高,因而对公众的吸引力很大。地方债券的投资者主要为商业银行、财产和灾害保险公司及个人。商业银行是地方债券的最大投资者,其投资额占地方债券总额的40%左右。在美国,每周都有大量市政债券面市。州或地方政府可以通过向投资大众公开发售或向一小组投资者私募的方法来出售它新发行的证券。市政债券由市政债券自营商支持的柜台市场在全国范围内交易。在监管方面,国会已特别批准市政债券免受1933年《证券法》之注册要求及1934年《证券交易法》之定期报告要求的管辖,但反欺诈条款适用于市政债券的发售和交易,国会在1975年通过的证券交易法修正案拓宽了对市政债券市场的联邦监管范畴,而在1981年,证交会正式批准了首例债券披露法规,从而加强了对市政债券市场的管理。

英国由于原始资本积累较多,大企业资本雄厚,并且政府可以从国际市场上获得大量资金,所以英国市政债券发展缓慢。英国的市政债券市场有两大特点:(1)发行对象自由化。任何地方当局需要筹措长期资金,均可向伦敦证交所申请准许其利用发行市场向投资大众发行新债券。(2)发行额度控制。地方当局发行债券的额度由英格兰银行负责控制。

德国的金融体系管制较为严格,因而其市政债券发行也较为严格。在德国,发行市政债券的主要是抵押银行和政府信贷机构。市政债券必须满足严格的保险规定,即未清偿债券额必须用至少是等值的,且至少产生等收益的公共债务贷款所保险,立法机构对于用作保险的抵押贷款的长期价值也有严格规定,这些严格的法律规定使得市政债券成为很安全的投资工具。

日本虽然国土面积不大,但市政债券发行却始于明治初年,有很长的历史。近年来,随着日本地方财政规模逐年扩大,发行地方债券已成为维系地方财政、扩大地方财源的重要手段。为了防止各地方政府滥发市政债券,日本政府对地方发行债券实行严格的审批制度。并且规定,除在东京都发行的市政债券可以在证交所上市外,其他地方政府发行的债券,均不能在交易所上市,只许在证券公司的柜台上进行交易。

二、市政债券市场的作用

当前,我国引入市政债券并促进该市场的发展已显得特别重要。

首先,市政债券市场的发展有助于减轻中央政府的财政负担,缓解我国当前经济发展中资金严重不足的困难。我国的经济是典型的二元结构,为了实现农村城市化、加强城市基础设施建设、保持适度经济增长的目标,一个难题就是资金严重短缺。东南亚金融危机已经告诉我们,大国经济发展必须要把重心转向国内资金。在我国资本市场发育