国企混改流程分析.pdf

在混合所有制改革中，国有企业接触沟通战略投资方在

前，编制具体混改方案相对滞后，因此工作流程倒置的

情况时有发生。

考虑到混改的复杂性，我们明确建议国有企业应以科学

谨慎的态度，以混合所有制改革的标准工作流程为指

导，先行做好前期的混改方案编制，为后续开展实际工

作做好充分准备。

“程序倒置”的混改

A公司是一家省属国有二级公司，主要从事某类化工产

品的研发、生产和销售，企业现有员工400人，其中科

技人员占比达36%。该公司2021年实现销售收入4亿

元，利润1500万元，资产总额为15亿元。

2020年，企业被国资委列为“科改示范企业”，在“国

企改革三年行动方案”的基础上，制定了“科改方案”。

该方案将混合所有制改革作为A公司改革工作的核心，

依托混改提升营销能力并优化法人治理，从而全面提升

企业市场竞争能力，推进落实上市计划。

然而在关于国企混改流程的问题上，对于战略投资者洽

谈对接与混改方案制定两项工作孰先孰后，管理层一时

间争论不休，正反两方观点都有不同程度的现实意义。

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认同先行寻找战略投资者的观点认为，围绕企业混合所有制

改革方案的审批决策，只有在战投方落实的前提下才会有实

质意义；

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认同方案编制优先的观点认为，企业混合所有制改革方案作

为战投洽谈的指导性文件，是战投寻找方向、股权比例分配

等后续关键问题的依据。

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依据相关国资管理政策，国有企业应基于混合所有制改

革的标准工作流程，将制定混改方案作为前期率先开展

的重点工作，尽管在多个案例中，国企在混改实操中出

现过“程序倒置”的现象。

例如，一家国企对混改工作事项的认识可能尚不充分，

仅有一些初步的、不甚明确的混改需求与方向，相应的

企业混改完整方案也就没有及时跟上产生。

同时企业在实际经营过程中，又已经通过产业上下游等

渠道接触到了可考虑的外部合作方，且后续沟通推进较

为顺利，这时候就容易出现前述的“程序倒置”情形。

那么我们就需要进一步讨论，其中某一观点的存在，是

否真的合理？要认识这一问题，需要从现行政策相关规

定入手。

现有混改流程的政策规定

当前国资国企相关政策对混合所有制改革的原则和操

作流程有明确说明。《中共中央国务院关于深化国有

企业改革的指导意见》首先指出，国有企业应基于自身

情况，在混合所有制改革中坚持“三因三宜三不”的基

本原则，即因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、

宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设

时间表。

在具体工作中应依法依规、严格程序、公开公正，切实

保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有

资产流失。

基于上述原则，国资委在中央企业混改的事项规定和操

作指引两项文件中，对国有企业混改的标准操作流程进

行了具体阐述。

《中央企业实施混合所有制改革有事项的规定》要

求，中央企业实施混合所有制改革，应当遵守《中华人

民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》

等法律、行政法规及公司章程的有关规定，履行“可行

性研究-方案制定-内部决策-方案审批-组织实施”的操

作流程。

文件要求中央企业进行混合所有制改革，必须严格履行

相应的审核批准程序；明确要求混合所有制改革方案在

内容上应列出改革基本原则和思路，引进非国有资本的

条件要求、方式、定价办法等。

《中央企业混合所有制改革操作指引》则将中央企业所

属各级子企业的混改基本操作流程进一步归纳为“可行

性研究-制定混改方案-履行决策审批程序-开展审计评

估-引进非公有资本投资者-推进企业运营机制改革”，

同时对可行性研究、混改方案的内容设置提出了更为细

致明确的要求。

参照上述关于混改标准操作流程的叙述，可以看出，如

果国有企业在混合所有制改革工中出现了战投对接

在前、改革方案制定在后的“倒置”情形，对企业混改

工作的明显影响会体现在以下三点。

一是“量体裁衣”的定制方式，必然虚化了混合所有制

改革方案制定的目的和意义。一份围绕已确定的战投方

情况来制定的混改方案，很难确保方案内容的科学性，

即无法充分认知本企业对混改的内生需求，对后续大量