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全球水治理中“水-能源-粮食”纽带关系的制度整合困境——基于2023年联合国水事会议后续机制缺失

一、摘要与关键词

摘要

“水-能源-粮食”纽带关系已被广泛认为是实现全球可持续发展目标的核心分析框架，它揭示了这三个关键部门之间不可分割的系统性依赖与权衡关系。然而，全球治理体系在制度设计上长期处于“碎片化”状态，各部门被分割在不同的机构筒仓中。二〇二三年联合国水事会议是近半个世纪以来首次全球水问题峰会，被寄望于成为一个历史性转折点，以推动形成一个更具整合性的全球水治理框架，特别是解决纽带关系的治理赤字。

本研究的核心目的在于，通过对二〇二三年联合国水事会议的核心成果《水行动议程》及其后续机制的深入分析，诊断全球水治理在整合“水-能源-粮食”纽带关系上所面临的深刻制度困境。

本研究采用政策文本分析和比较制度分析的定性研究方法，系统考察了《水行动议程》的自愿承诺数据库以及二〇二四年围绕后续机制的政治辩论。研究发现，制度困境主要表现为：第一，《水行动议程》的自愿承诺虽然在话语上“拥抱”了纽带关系，但在实践中仍是单一部门的集合，缺乏跨部门的资金整合和问责机制，存在普遍的“纽带漂洗”现象；第二，会议未能建立一个强有力的、具有整合功能的后续机制，而是将责任分散到现有的、高级别但非专业的政治论坛，导致“水行动”的势头迅速消散；第三，政治意愿的缺失和制度的路径依赖阻碍了任何旨在打破现有筒仓的实质性制度创新。

本研究结论认为，二〇二三年的水事会议非但未能解决，反而再次确认了全球水治理在纽带关系整合上的“制度空白”和“政治失灵”。未来的突破口可能不在于构建新的全球性“超级机构”，而在于强化区域层面的纽带治理，并利用现有多边平台推动跨部门的政治协调。

关键词：水-能源-粮食纽带；全球水治理；制度整合；联合国水事会议；水行动议程；后续机制缺失

二、引言

水、能源和粮食是维系人类社会生存与发展的三个最基本支柱。在二十一世纪，这三大支柱的相互依存关系正变得空前紧密和脆弱。全球对能源的需求在持续增长；同时，约百分之七十的淡水资源被用于农业灌溉以保障粮食安全。反过来，水的提取、净化和分配本身就是一个能源密集型产业，而能源和粮食的生产过程则是水资源污染和压力的主要来源。这种复杂的、动态的相互联系，被学术界和政策界概括为“水-能源-粮食”纽带关系。

这一纽带关系的核心特征在于其“不可分割性”和“权衡性”。对任何一个部门的干预，都将不可避免地对其他两个部门产生连锁反应。例如，为应对气候变化而大规模发展生物燃料，可能会极大地增加对水资源和土地的压力；为保障粮食安全而扩大灌溉农业，可能会加剧区域水资源短缺和能源消耗。因此，任何单一部门的、“碎片化”的决策模式，都注定无法应对这一系统性挑战。实现可持续发展目标，特别是关于水、能源和粮食的目标，迫切需要一个能够管理这些权衡、促进协同效应的“整合性治理”框架。

然而，全球治理的现实却与此背道而驰。现行的全球治理架构是“威斯特伐利亚体系”和二十世纪“功能主义”的产物。水、能源、粮食分别由不同的国际机构、不同的国内政府部门和不同的法律框架所管辖。这种“筒仓式”的制度安排，使得跨部门的协调成本极高，政治意愿极低，导致了严重的“制度整合困境”。

在此背景下，二〇二三年三月举行的联合国水事会议被赋予了非同寻常的历史意义。这是自一九七七年以来近半个世纪联合国首次举办的最高级别水资源会议。国际社会普遍期望此次会议能像二〇一五年巴黎气候大会一样，成为一个“分水岭”，打破全球水治理长期“碎片化”和“边缘化”的僵局。会议的核心目标之一，就是推动水议程与其他关键议程的协同。

然而，会议的核心成果——《水行动议程》——是一个由七百多项“自愿承诺”组成的“软法”集合体。更关键的是，会议在“如何监督和推进这些承诺”以及“如何建立一个常态化的全球水治理协调机制”这一核心制度问题上，未能达成共识。二〇二四年，围绕后续机制的讨论仍然进展缓慢，全球水治理的“政治势头”面临迅速消散的危险。

因此，本研究的核心问题是：二〇二三年联合国水事会议及其后续机制的缺失，是如何具体地、实证性地暴露了全球治理在整合“水-能源-粮食”纽带关系上的根本性制度困境？《水行动议程》这一自愿性机制，是成为了整合的“催化剂”，还是最终沦为了“制度筒仓”的又一次集体展示？

本研究的目标设定为：第一，系统梳理“水-能源-粮食”纽带关系对全球治理整合性提出的理论挑战。第二，通过对《水行动议程》承诺数据库的文本分析，诊断其在多大程度上回应了纽带关系的整合需求。第三，通过对二〇二四年后续机制政治辩论的分析，揭示阻碍制度整合的深层政治动因和制度性障碍。本文的结构安排如下：第三部分回顾关于纽带关系、全球水治理和自愿性治理的文献；第四部分阐明本研究的定性分析方法；第五部分是本文的核心，将详细呈现和讨论