行政管理论文：政府间纵向关系的“中国模式”：体制架构与改革方向——基于要素分析的视角.docVIP

政府间纵向关系的“中国模式”：体制架构与改革方向* ——基于要素分析的视角 杨书文 【摘要】中国的政府间纵向关系有其特殊性。按照结构性要素和体制性要素构成的理论框架来分析，结构性要素的特殊性表现为：中国共产党“一条主线”贯穿到底；“一条船上”的各国家机关；单一制国家结构与灵活性较大的省级政府；强大的政权力量。体制性要素的特殊性表现为：以条块结构为特征的层级体制；职责同构的纵向职责配置；财力上聚的财政体制；自上而下的纵向监督体制。这样的政府间纵向关系有其巨大优势，但也有其不足。改革方向为：实现体制性要素的协调化；推进结构性要素的平衡化。 【关键词】政府间纵向关系；结构性要素；体制性要素；改革方向 近年来，无论国际还是国内都日益关注中国的发展经验以及中国体制的特殊性问题。在中国，是一种什么样的体制将这样一个“超大型国家”成功地组织起来，并使整个国家获得了迅速发展和重新崛起呢？这个问题可能涉及到多个方面、多个层次。但是，至少与一个方面的体制架构有密切的关系，这就是本文要探讨的，具有中国特色的政府间纵向关系模式。在世界上，只要是分层级的政府就有政府间纵向关系问题。在中国这样一个政府层级较多、国情异常复杂而又迅速发展的地域和人口大国，较为全面深入地认识其政府间纵向关系的体制架构和改革方向，对于认识“中国模式”的特殊性及其优势，对于推进财权、财力、政府职责协调化改革，以及建设服务型政府都具有重要意义。 一、分析政府间纵向关系体制架构的两组要素 政府间纵向关系是政府系统的基本关系之一，为了较为清晰地分析当代中国政府间纵向关系的体制架构，应建立一个有效的分析框架。本文认为，政府间纵向关系的体制架构主要受到“结构性要素”和“体制性要素”的制约。（见表1） 表1 分析政府间纵向关系的两组要素 结构性要素 （根本政治制度层次） 体制性要素 （纵向体制层次） 1．主要政党 2．各国家机关 3．各个政府 4．政权与社会自主力量 1．层级体制 2．职责配置体制 3．财政体制 4．监督体制 （一）结构性要素 结构性要素是指构成政府间纵向结构的有关主体，它们在根本政治制度层次上制约着一国的政府间纵向关系。正如一些学者指出的，“政府间关系首先受根本政治制度的制约，其次才是事权划分的问题”[1]，分析一国的政府间纵向关系，首先应关注其根本政治制度上的有关要素。结构性要素包括： 1．主要政党：指在稳定的政党制度下，能够长期单独或者轮流在中央政府或联邦政府执政，或者作为主要参加者参与执政的“大党”。在现代国家，这些政党往往也是一定层级地方政府的主要执政党或参政党。在政党轮流执政的国家，不同政党之间就执政地位和政策主张展开的博弈往往对政府间纵向关系产生重大影响。 2．各国家机关：指立法机关、行政机关、司法机关。从表面看，三大机关是一种“横向关系”，但它们却能够通过其互动及其结果——政策，深刻影响政府间纵向关系。比如，中央政府或联邦政府，以及较高层级政府通过三大机关的互动制定的政策深刻影响着各层级政府。 3．各个政府：一国内部的各级各类政府。它们作为府际关系的主体，广泛参与政府间纵向关系的博弈。 4．政权与社会自主力量：这是关于国家与社会关系的基本判断。“政权”是指国家权力以及实现这种权力的机关。“社会自主力量”指利益团体、各类社会组织、公民等具有自主意识的社会力量。政府间纵向关系不仅涉及纵向政府之间的分权，还涉及国家与社会的分权，因此在政府间纵向关系研究中，国家与社会关系也应纳入研究视野。 （二）体制性要素 体制性要素是指一国政府间主要的纵向管理权限的划分，这构成政府间纵向关系运行的“通道”。体制性要素包括： 1．层级体制：各级政府的纵向层级划分。在体制性要素中，层级划分提供了政府间纵向关系运行的基本层次。“各个政府”强调的是参与政府间纵向关系博弈的各个政府主体。“层级体制”强调的则是体现纵向管理权限划分的纵向层级设置，如三级制、五级制等。 2．职责配置体制：各种政府职责在纵向上的配置。这是政府间纵向关系运行的“事”的方面。纵向政府及其部门之间的职责配置科学化程度深刻制约着一国的政府间纵向关系。 3．财政体制：有关各级政府财政收入、财政支出，以及政府间财政转移支付的体制。这是政府间纵向关系运行的“财”的方面。财政体制是制约政府间纵向关系的重要体制。 4．监督体制：纵向政府之间相互监督的体制，特别是上级政府监督下级政府、较高层级政府监督较低层级政府的体制。纵向政府间存在着广泛的监督制约。 二、中国政府间纵向关系体制架构的特点 与世界典型国家相比，中国政府间纵向关系的体制架构具有如下特点： （一）权力较为集中的结构性要素 1．中国共产党“一条主线”贯穿到底。中国共产党的各级党委构成各级政府的领导核心，纵向的各级党委则构成从中央到基层的、稳定的“一条主线”。中国共产党