行政管理论文：我国防止利益冲突制度的顶层设计.docVIP

我国防止利益冲突制度的顶层设计 杜治洲 【摘要】改革开放以来我国防止利益冲突制度建设经历了初步探索阶段、逐步发展阶段和加速推进阶段。当前我国防止利益冲突制度缺乏顶层设计，具体表现是：内容过于分散、调整对象各异、可持续性不足、制度支柱软弱、惩罚措施不明等。必须从利益公开、利益回避、利益处理、惩罚和技术保障等方面，对防止利益冲突制度进行顶层设计，坚持以前瞻性为主、渐进性为辅的原则，合理平衡抽象性与具体性的关系，让监督真正发挥实效。 【关键词】利益冲突；腐败；顶层设计 “利益冲突”是二战时期西方国家最早提出和使用的概念，随后国外有关防止利益冲突的各种法律、法规不断出台，在廉政建设中发挥了重要的作用。改革开放以来，我国在防止利益冲突制度建设上不断探索和努力。2009年9月，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“建立健全防止利益冲突制度”，这是“利益冲突”首次出现在中央文件中。2010年1月12日，胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上的讲话中，明确强调要建立健全防止利益冲突制度。2010年2月23日中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，则是防范利益冲突的重要制度。 一、利益冲突的内涵 国外对利益冲突的定义非常简单，如OECD将利益冲突定义为公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，只要公职人员的私人利益或追求私人利益的行为不恰当地影响到他们履行公共职责，就存在现实的利益冲突了。如果单纯看这个概念的界定，利益冲突的范围很广，所有以权谋私的行为都是利益冲突，但事实并非如此。概括来讲，利益冲突具有两个突出的特点：一是侵害公共利益的可能性。包括会对公共利益造成损失，或者不会对公共利益造成损失。当然，利益冲突造成公共利益损害的可能性非常大；二是间接性。利益冲突一定是存在经过精心掩饰、以迂回的、非显性的方式，用公共权力谋取私人利益的可能。 从许多国外防止利益冲突的立法及其实践来看，利益冲突只包括通过迂回的方式或以履行公共职责的名义为自己、亲属或朋友等人谋取好处的可能性，如期权交易、安排子女进入其管辖企业工作等。利益冲突不包含那些直接侵害公共利益的行为，如贪污、挪用公款。因此，不宜将利益冲突概念泛化，也不宜将利益冲突等同于腐败，否则，提出防止利益冲突的概念也就没有多大意义。 简言之，利益冲突是指国家公职人员以间接的形式侵害公共利益为自己或亲属及关系密切者谋取利益的可能状态或现实状态。 （一）利益冲突产生的机理 人的自利性，决定了人们在做出行为时免不了会考虑自己、亲属、朋友或其它关系密切者的利益，公职人员也不例外。自利是一个中性词，并不是贬义词，它可以理解为追求自身利益，这是一条规律。这也是利益冲突存在于任何国家、任何时代的主观原因，或称内在原因。而委托代理关系的存在则是利益冲突存在的客观原因，或称外在原因。委托代理关系的存在，实际上也可以理解为个人行使公共权力为谋取私利的可能。人的自利性和以权谋私的机会，这二者是利益冲突产生的必要条件。 图1：利益冲突的形成机理 从图1中的等式我们可以发现，防止利益冲突必须从人的自利性和以权谋私的机会这两个方面着手。但是，在形成利益冲突的两个要素中，作为主观要素的人的自利性无法控制和改变，可以改变的只有作为客观要素的以权谋私的机会或空间。因此，防止利益冲突的实质就是尽可能地减少公职人员间接地、冠冕堂皇地以权谋私的机会。 （二）利益冲突与腐败的关系 利益冲突与腐败是两个不同的概念。腐败是权力滥用的事实，而利益冲突则包括两种情况：一是权力滥用的既成事实；二是权力滥用的潜在可能性。利益冲突，可能会导致腐败的发生，但并不一定必然导致腐败或者就是腐败。因此，利益冲突的外延与腐败不同，利益冲突与腐败在外延上相互交叉、高度重叠（见图2）。 图2：利益冲突与腐败的关系 利益冲突与腐败在外延上有很大的共性，图2中两圆重叠的阴影就是二者的共性部分，实际上也就是腐败类型中的间接腐败。而贪污、私分国有资产等直接腐败行为则不是利益冲突，这种腐败行为可以称为利益侵占。利益冲突可以说是对公职人员职业伦理的考验和挑战，如果一个公职人员具有极高的职业伦理，也不至于使得潜在的利益冲突演变为腐败。 利益冲突与腐败之间的关系可以用以下公式表示： “利益冲突—高水准的职业伦理=腐败” 该公式表明，如果一个公职人员缺乏极高的公共伦理，一旦出现利益冲突就必然导致腐败。 （三）防止利益冲突的实质 客观地讲，防止利益冲突也有其自身的弊端，它限制了公共管理人才或管理方式的选择。如为了防止利益冲突而“举贤避亲”，就导致一部分是领导亲属或好友的优秀人才得不到重用；公共权力的行使者也有可能具有足够高的职业道德，不会做出不公正的行为。但是，在存在利用公共权力谋取私利的机会的情况下，绝大多数公职人员由于缺乏强