行政管理论文：城市基础设施建设与地方政府财政投融资管理体制问题研究.docVIP

城市基础设施建设与地方政府财政投融资管理体制问题研究 温来成 【摘要】本文阐述了城市基础设施的基本属性与政府财政职责,分析了我国现行城市财政投融资管理体制的现状、问题及原因, 特别是对2008年后，我国应对国际金融危机，执行积极财政政策和相对宽松的货币政策，地方投融资平台及债务规模迅速膨胀，财政风险凸现问题进行了论述，提出了“十二五”时期城镇化进程中城市完善财政投融资管理体制，明确政府财政责任边界，加快基础设施建设的思路。 【关键词】基础设施；地方财政；投融资管理 一、问题的提出 在我国城镇化快速推进的过程中，城市基础设施建设需要巨额的资金。在现行城市财政管理体制下， 仅靠地方政府税收、行政规费、使用者付费等形式筹措资金是有限的，远远不能满足基础设施建设的需要。根据现行《预算法》规定，城市政府不能发行市政债券，地方政府无税收立法权，税收管理权限主要集中在中央和省级两级政府，政府性基金的批准权限在国务院，行政事业性收费批准权限由中央和省级政府掌握。城市政府为了规避《预算法》限制，以及在税收、收费方面权力的有限性，纷纷成立政府投融资平台公司，由政府财政注资、划拨国有资产、授权管理土地储备等方式，成立一个符合《公司法》要求的平台公司，通过向银行贷款、发行企业债券、发行股票等方式，募集资金，支持基础设施建设。在2008年国际金融危机爆发后，随着政府大规模增加投资、扩大内需、刺激经济增长政策的实施，政府投融资平台公司迅速膨胀，债务风险增大，从2000年6月开始，根据国务院文件要求对各类政府投融资平台进行清理整顿。投融资平台公司债券发行一度暂停，但到2010年年底，又恢复了符合条件的投融资平台公司债券的发行。在此形势下，城市基础设施建设领域的一些突出问题需要研究解决： 第一，在我国城市化取得重要进展，社会投资主体走向多元化，市场机制获得较充分发展的新形势下，政府在基础设施建设领域应承担什么职责，其边界在那里。在政府职责以内,如何 处理一般预算支出与财政投融资支出的分工。 第二，政府以财政投融资方式支持基础设施建设，应建立什么样的管理体制，以处理中央与地方，以及同级政府财政、发展与改革，以及各主管部门的关系，有效控制财政风险。 第三，地方政府投融资平台公司向何方向发展，如何以国家财政为主体，重建政策性金融体系。 二、城市基础设施的基本属性与政府财政职责 在城市经济社会发展过程中，基础设施是城市生存和发展的重要物质基础，为企业和居民提供共同的生产生活条件。狭义的基础设施主要包括道路、交通、供电、供水、供气、邮电通讯、环保、园林、绿化等设施。广义的基础设施还包括学校、医院、图书馆、影剧院、博物馆等设施。本文主要以狭义的基础设施为主展开论述。 从性质上讲，城市基础设施有的属于纯公共物品，如普通道路、园林、绿化、防震等城市防灾设施等，在消费上具有非竞争性、非排他性；有的则属于准公共物品，如自来水的生产和供给、电力、煤气等的生产，以及电力与煤气的输送和服务等，具有部分非竞争性、非排他性，介于纯公共物品和私人物品之间。从数量看，相当部分城市基础设施具有准公共物品的特点。同时，城市基础设施具有自然垄断性和较强的外部效应。鉴于城市基础设施的上述性质，在基础设施建设和管理过程中，产生了很多问题。对普通道路纯公共物品而言，由于在消费上具有非竞争性、非排他性，无法根据等价交换的原则通过收费来筹集资金，也不能将不缴费人排除在享受政府公共服务的人之外，企业和个人不愿投资此类设施；具有自然垄断性的基础设施如供电、供水等，完全放任自由，由企业和个人经营，则会出现其利用垄断地位损害社会公共利益的行为。对于准公共物品，由于其价格往往受到政府管制，企业个人是否愿意投资，则取决于项目是否盈利，以及能否达到社会平均利润率。而不少基础设施建设项目投资额大、建设周期长、技术要求高，项目本身只有微利或无利可图。 由于基础设施的上述性质和特征，在城市建设和管理过程中，筹集资金，规划、投资建设和维护各类基础设施，充分发挥其聚集效应，提高服务效率，为居民和企业，以及其他社会组织提供良好的生产、生活环境，就成为城市政府的重要职责。基础设施服务水平及质量，就成为城市公共利益的重要组成部分，对企业和个人不愿、不宜投资的项目，就需要通过政府财政提供公共资金，进行基础设施建设，满足居民和企业生产生活需要。对于企业和个人有投资意向，但在政府价格管制下收益较低的项目，需要政府财政以财政补贴、税收减免等方式给与支持。 我国目前正处在城市化快速推进的历史时期，2010年我国城镇化率达到 49.68%。已有建制市655个座。“十二五”时期，我国城镇人口将超过农业人口成为“城市国家”，城市化率每年以1-2个百分点的速度增长。随着城市化进程的加快，城市基础设