行政管理论文：合作型信任——构建网络治理模式的路径选择.docVIP

合作型信任——构建网络治理模式的路径选择 李洪佳 【摘要】网络治理作为一种新的治理模式，致力于政府、市场和第三部门以及公民之间的良性互动和合作，不同于传统公共行政模式和新公共管理模式。信任机制是网络治理的基础。信任有助于加强人们之间的合作，而合作带来的好处又反过来会促使人们进一步的合作。人们之间的信任水平越高，合作的可能性就越大。但网络治理所需要的信任是合作型信任。合作型信任是以“信任——服务——合作”为特征的服务型社会治理模式下的信任关系。构建网络治理模式必须先在政府、市场、第三部门以及公民之间培养合作型信任关系。 【关键词】网络治理；合作型信任；合作 一、网络治理产生的背景 传统公共行政学自诞生之日起，明确主张政治——行政两分，一直把公共行政局限于与政治截然不同的中立性的领域。传统行政学所倡导的组织结构是韦伯的官僚制。官僚制具有明显的封闭性。从官僚制组织内部来说，官僚制强调划分机构与人员的职责权限，并由法规严格规定；按照职位高低规定人员之间的命令与服从关系；公共管理需要专门的技术并对公务人员提供专业培训；官员是由上级任命的而不是选举产生。这些规定限制着组织间权威、信息及其它资源的彼此流动，导致官僚制组织内部各机构及人员处于一个彼此封闭的状态；从官僚制组织与其他组织之间的关系来看，在官僚制组织中，除了高层官员以外，对于其他各个层次的公务人员来说不存在权力问题，他们的权力完全来自于上级的授予，因此他们不需要对公众负责，无须对公众公开，这就导致官僚制组织的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动不受组织外因素的影响与制约，具有较高的独立性。系统论的创立者贝塔朗菲强调，任何系统都是一个整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质，整体大于部分之和。官僚制的内部封闭和外部封闭把自己看成是一个孤立的部分，而忽视和其他部门的合作和交流，违背了系统论的“整体大于部分之和”。安东尼·唐斯在《官僚制内幕》一书中这样描述官僚组织的发展动力，“官僚组织的发展和衰败的主要原因，都取决于该组织的外部环境因素。随着社会的发展，一些社会职能的重要性增加，一些社会职能的重要性则会降低。官僚组织都不可避免地受这些外在发展因素的影响，而且这些影响强于任何纯粹的内部变化的影响。” 在当今无序和不确定的世界中，官僚制已经功能失调，它是如此的僵化和墨守成规，以至于不能应付现代政府所面临的挑战。因此20世纪70年代，在世界范围内掀起了一场批判官僚制的浪潮——新公共管理。它是一种区别于传统行政范式的新的公共管理的模式，它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。 新公共管理在组织机构方面的典型特征是强调公共服务机构的分散化和小型化。这种分散化和小型化的机构一方面可以缩小官僚机构的规模和集中化程度，在一定程度上克服了官僚制管理模式的缺陷，提高了公共物品和服务供给的效率，但也带来了一定的问题。新公共管理在引入竞争机制的同时，忽视了政府机构内部之间的合作与协调。由于缺乏合作与协调，最终影响了行政效益与效率的提高。新公共管理理论的另一个主要的主张是民营化，即把认为政府不该做的交给企业去做。其管理的主体不再是单一的政府体系，管理主体出现了多元化和异质化的趋势。但新公共管理没有解释和处理多元、异质的主体之间如何共存相处的问题。 针对新公共管理忽略了“如何解释和处理管理者之间的关系”问题，德国和荷兰等国的学者提出了网络治理理论，从政府与其他公共管理主体的关系的角度，批判新公共管理忽视了多元管理主体对公共事务的参与。荷兰学者克林等人指出，网络是治理的新兴形式，在国家与私人部门相互依赖性不断增强的情况下，市场或科层被认为不是治理的恰当形式。由于国家与公民社会的区别已经消解，有必要催生一种新的治理形式。科层建立在系统的剥削基础之上，结果造成了系统的不稳定；市场缺乏协调，不能克服和防止市场失灵。相比之下，网络是水平的、谈判的自我协调，可以避免其他治理形式产生的问题。 二、网络治理理论的定义 网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、盈利公司等 广泛参与提供公共服务的治理模式。在这种模式下，政府角色发生了很大的变化，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，参与的部门也更为广泛。和传统科层管理模式相比，网络治理不仅按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并且根据新兴的各种网络建立横向的行动线。网络治理模式的标志就是：“深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念，以及种类繁多的、创新的商业关系。”在这种全新的治理模式下，“政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。” 也就是说网