行政管理论文：行政权力重构背景下的强镇扩权研究.docVIP

行政权力重构背景下的强镇扩权研究 刘西忠 【摘要】从扩权强县到强镇扩权，表明了行政权力在不断下移，基层纵向、横向的权力关系面临重构。强镇扩权需要从乡镇的职责地位和功能特点出发，加强元政策制定，搞好纵横权力关系的衔接，处理权责利之间的关系，实行有差别的推进，加快形成多元治理的格局。 【关键词】行政权力；重构；强镇扩权；扩权强镇 权力配置是行政管理体制改革的核心命题之一。近年来，围绕减少纵向管理层级、扩大横向管理幅度，各地相继推行了扩权强县与省管县，撤并乡镇与行政村，扩权强镇与强镇扩权，行政权力下移的趋势明显，行政管理扁平化的格局进一步显现。 　　一、强镇扩权政策形成的背景分析 　　从传统社会到现代社会，从工业社会到信息社会，中央和地方权力的关系经历了一些变化，传统的官僚体制也受到了一定的挑战。当前，行政权力的配置呈现出两大趋势：一方面调整纵向权力关系，在保持中央权威的同时，将更多的权力下放到基层；另一方面调整横向权力关系，对原有的比较分散的权力进行整合，推行大部制改革。行政权力的运行也显现两大趋势：决策权下移，监督权外溢，其中决策权下移是中央深化改革的具体举措之一，而监督权外溢，既是政策顶层设计的重要组成部分，也是现代信息社会形势下民众参与意识不断增强的客观结果。行政权力的重构，在整个行政管理体制改革中处于基础地位，机构改革和人员增减基本上是在围绕权力的调整这条主线在进行，强镇扩权工作就是在这样的背景下展开的。 　　关于乡镇的地位，在我国宪法和相关的法律法规中有关明显的体现。《中华人民共和国宪法》（2004年修订）规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，将执行放在重要的位置。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了县级以上的地方各级人民政府的十项职权和乡、民族乡、镇的人民政府行使的七项职权，在实际运作中乡镇的主要职权就是第七项“办理上级人民政府交办的其他事项”。从严格意义上讲，乡镇，不是一级完整的政府，更多的是上级党委政府的执行机构。在官方文件的语境中，用的更多的是“县级以上地方各级人民政府”，乡镇政府“徒有虚名”。在机构设置上，县级以上职责同构，或者说制度同构，即县级以上机构的基本对应，乡镇机构与县以上的党委政府的内设机构对应关系的消失，表明了乡镇自主权的有限性，乡镇政府成为完整意义上的一级政府，在法律上缺乏依据，在理论上缺乏支撑。有专家分析，乡镇一级机构，属于一体制结构、一元化权力，党政不分，镇政府从某种意义上只是一个执行机构；对于内部单位的管理，一般没有调入、调出的权力，仅有调整岗位的权力，属于半盘活棋，对于驻扎在当地的垂直单位，镇政府协调的能力相当弱，属于一盘死棋［］。 　　压力型政府下的乡镇的无限责任与残缺不全机构、职权，严重的不对称，导致乡镇压力大，乡镇的生长性差。对于发达镇而言，存在脚大鞋小，身体大衣服小的问题，这是乡镇要求扩权的主要原因。强镇扩权欲望的产生和需求，与近年来以效率为导向乡镇合并亦有一定的关联。在上世纪80年代初，我国的乡镇数量超过7万个，1992年为48250个，到2005年减少到35509个，减少了一半左右[]。当前的一些经济大镇、经济强镇，大都是多次乡镇合并的结果。随着管理幅度的扩大，经济和社会发展任务的不断增加，原本就残缺不全的乡镇愈发感到力不从心，扩权的愿望更加迫切。 　　二、强镇扩权的试点情况及存在问题 　　对经济发达镇行政管理体制改革问题，中央[2009]1号文件明确提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”，2010年4月，中编办、中农办、发改委、公安部、民政部、财政部六部门联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中编办发[2010]50号），决定在13个省的25个经济发达镇推行行政管理体制改革试点工作，为2012年制定出台指导意见提供实践基础和理论依据。试点的主要内容包括加快推进体制创新、下放经济社会管理权限、创新机构编制管理等三个方面。此后，浙江、江苏、山东分别选择27、20和10个镇进行试点，赋予县级管理权限。而扩权强镇的试点，早在2010年4月中央编办的文件出台之前，浙江、安徽、山东、广东等地就开始结合乡镇机构改革进行。其中浙江省绍兴于2007年初，就从全市19个乡镇街道中，选择5个镇进行试点，试点镇中既有最富裕的镇，也有相对条件差的山区镇。 　　从当前各地的实践看，强镇扩权主要表现了以下几种形式。第一，地级市直辖，如广东佛山、东莞的一些乡镇，这是由于历史原因形成的，不具有典型性和推广性。作为地级市直接管理乡镇，完全可以赋予经济强镇县一级的部分管理权限。第二，镇级市（县辖市）。201