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浅谈经营性用地增加公益性要素的相关探索 成元一 摘要：随着公众对于规划关注度的提高以及公众参与意识的增强，城市规划势必更加回归其“公益”的本 性；上海这样的特大型城市自身的发展，对于公益性要素的要求也日趋增强。因此上海市近年来接连出台 了城市更新政策和经营性用地出让前评估政策，来应对土地资源日趋紧张的情况下，存量资源和新增资源 中公益性要素的增加问题。本文以上海市杨浦区经营性用地出让前规划评估相关的实践，来浅谈经营性用 地增加公益性要素的相关探索。 关键词：经营性用地，规划评估，公益性要素，城市更新 1 相关政策背景 上海市第六次规划土地会议提出上海市“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式 转变倒逼城市发展转型”的要求，标志着上海已进入存量开发为主的内涵增长、创新发展的 阶段，同时 2015 年底中央城市工作会议提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展 理念，城市更新已成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。 在原有的以开发为主的发展模式下，经营性用地开发与地区公益性要素实施之间的关系 主要是资金的关系，地区政府一般利用经营性用地出让金的收入，来作为地区公益性设施建 设的资金。但在空间资源紧约束的条件下，在上海寸土寸金的土地价值的现实下，地区能级 的提升、公益性要素的建设，在需要土地出让提供资金的同时，也对空间资源提出了更高的 要求。 对经营性用地开发所需要附带的公益性要素提出要求，一般是通过控规来明确相关的配 套要求，并落实在土地出让合同中。上海市中心城区的控规基本在 2008 年左右完成了全覆 盖，然而经过多年的发展，目前城市发展对于公益性要素的规定和需要都发生了很大的转变。 在不可能对所有控规进行修编的前提下，如何为已批控规打补丁，完善对于公益性要素的要 求尤其是街坊级设施的要求，上海市规划和国土资源管理局于 2015 年 6 月起，要求全市在 经营性用地出让前需增加规划评估的环节，作为公益性要素补足和实施的途径。 这一措施的推行，使得经营性用地开发商在取得利益的同时，势必承担更多的社会责任； 地区政府在通过土地拍卖取得收益的同时，也能够使得紧缺的公益性设施尽快落地。 2 评估工作要求 上海市规土局对于经营性用地出让前规划评估工作的操作程序并未明确规定，仅在相关 会议上提出了对评估目的、方式、内容等提出了建议性的要求。 2.1 评估目的 进一步优化城市功能、完善公共设施，提升城市品质、改善城市环境、完善基础设施， 激发城市发展活力。 2.2 评估方式 在已批准控规的基础上，对社区邻里级、街坊级设施开展现状评价，针对需求调查，鼓 励多种途径的公众参与，通过问卷、访谈、座谈、网上征询等方式征询当地居民、主要企业、 相关政府部门、街道/镇政府意见，明确邻里级、街坊级公共服务设施的改善需求。通过评估 明确在经营性用地地块增加何种公益性要素及其相应的控制指标，并落实到土地出让合同中。 2.3 重点评估内容 与上海市城市更新提出的七点公益性要素相一致，经营性用地出让前评估重点内容也聚 焦在公共服务设施、完善功能、风貌保护、生态环境、慢行系统、开放空间、城市基础设施 和城市安全。 （1）公共服务设施方面： 以综合设置的邻里、街坊级设施为主，进一步明确公共服务设施、公益性设施和公共空 间的配置、建设与管理要求。 社区管理方面——街道办事处、社区服务中心、居民委员会； 文化方面——社区图书阅览室、文化活动站； 体育方面——室外运动场地、篮球场地、游泳馆、儿童活动场地、室内体育活动场地； 养老方面——老年活动室、托老所； （2）完善功能方面： 增加商办或住宅建设管理要求。为进一步实现产城融合和职住平衡，重点针对轨道交通 站点和交通枢纽周边、黄浦江沿岸、城市副中心、产业园区周边，根据就业和居住的匹配情 况，明确土地受让人对商品住宅的自持比例和管理使用等方面的要求。 （3）风貌保护方面：增加保留建筑要求； （4）生态环境方面：增加绿色建筑、屋顶绿化的建设要求； （5）慢行系统方面：增加与公交站点、轨交站、出行目的