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政府规制视角下烟草行业改革研究 　　摘要：在当前我国国有经济垄断性部门持续改革的环境中，面临着更多的改革任务。文章在分析政府规制与垄断行业改革的关系基础上，总结了烟草行业的发展改革历程，在政府规制视角下，从垄断与竞争机制、结果导向原则、计划管理体制、品牌整合、工业企业重组、商业流通体制等方面提出了我国当前烟草行业的改革方向，为我们当前的改革提供了一种新的思路与视角。 　　关键词：烟草行业；政府规制；国家垄断；竞争机制；行业改革 　　 　　自从1984年，国家对烟草及其制品实行专卖管理，在这20多年的实践过程中不断完善烟草专卖管理。到1991年以立法的形式确立了国家烟草专卖制度。在实践中逐步形成了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖管理体制。自从1984年以来烟草行业发展迅速，对财政、就业贡献很大，但同时也存在产业整体素质不强、工业分散、流通秩序不够好、资产管理体制未理顺、效益偏低、现代企业制度建设滞后等问题，并面临需求萎缩、竞争加剧、专卖保护受限、税收成本增加等新挑战。2003年5月21日我国加入《世界烟草控制框架公约》对中国烟草行业的发展提出了新的挑战。在当前国有经济垄断性部门的改革呼声不断高涨的背景下，对如何更好的完善国家烟草专卖制度提出了更高的要求。 　　 　　一、政府规制与垄断行业改革 　　 　　政府规制(Government Regulation或Regulation)是具有法律地位的、相对独立的政府管理者(公共管理部门)，依据一定的法规以公共利益为基础对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。政府规制的需求主要来源于两方面，一方面是宏观层面的自然垄断性(Natural Monopoly)和外部性(Externalities)造成的，另一方面是由于某个行业需要政府规制的需求。 　　纵观国外垄断行业改革，主要侧重在于减少政府对行业的过度规制，具体有如下几方面的改革：(1)非国有化：(2)自由化，重点在放松对市场的管制；(3)压缩式管理，所涉及的主要是社会服务职能。如何用社会化方式优化垄断行业政府职能，这是在明确了什么是政府应该管的前提下，进一步解决政府该管的事如何更好地管理的问题。在这场改革中形形色色的改革方法归结为基本的两条：一是“市场理念”。在实践中表现为“政府改革的市场化方向。既包括垄断行业非国有化、放松规制等政府退却和职能的重新定位，又包括自然垄断行业中公共服务中的市场主体和市场机制”。二是“管理主义”的运用。“为了达到政府工作更好而花费更少，接受商业部门管理技术和市场竞争等办法是值得的”。其中。最具启发性的理论创新是奥斯特洛姆等学者提出的将垄断行业公共产品和服务的供应与他们的生产区分开来。各国在实践中主要采用：(1)政府业务合同出租：(2)以私补公，打破政府垄断；(3)建立政府部门与私营企业的伙伴关系；(4)公共服务社区化。在微观层面上垄断行业内部工具的优化层面。 　　在当前我国经济垄断性部门面临持续改革的大背景下，针对我国国有经济“垄断部门”的划分，或者说当前的改革锁定哪些部门，有学者将其划分为四种存在形式： 　　1、号称“自然垄断性”的部门。其中有的属于的自然垄断性环节，有的属于假自然垄断性环节，还有的原本届于“自然垄断性”但现在已经“变异”了的环节。不论是假自然垄断性环节。还是已经“变异”了的环节，目前还在“自然垄断”的旗号下垄断着，实际上是带有某些“行政垄断”的色彩。表现在铁路、民航、电力、电信、邮政等部门或环节。 　　2、属于一些专卖专营性的垄断。这方面代表行业是烟草行业和盐业。这些行业国家通过立法的形式形成垄断。实践证明，作为特殊的行业。通过行政立法对行业进行管理切合中国国情。利于维护人们健康，保证国家税收。 　　3、市政公用事业方面的垄断。包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等等。这里公用事业既有公共性和自然垄断性，如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门，具有某些区域垄断的特征。 　　4、具有重要地位的战略资源和涉及国家经济安全部门的垄断。如石油、天然气等战略性资源的垄断，还有涉及国家核心技术的军工部门等领域的垄断。 　　在以上四种垄断部门中，除烟草行业外，都进行了政企分开、价格合理化；放宽准入，投资主体多元化；打破垄断，竞争多元化等相应的改革，而烟草制品是一种具有个人嗜好性的日用消费品并且烟草行业实行统一领导，垂直管理，专卖专营的管理体制，这这就造成了当前烟草行业改革的特殊性。 　　 　　二、烟草行业的发展历程 　　 　　当前我国政府对烟草行业实行“国家烟草专卖制度”的法令性垄断，烟草行业由国家烟草专卖局(总公司)对全国烟草行业“人、财、物，产、供、销，内、外、贸”进行集中统一管理。1982年1月，中国烟草总公司正式成立：