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我国媒介规制的结构、问题及制度性根源 摘要：法律、行业法规、行政手段、书面或口头命令构 成了我国媒介规制的基本结构。整体上看，该结构存在几方 面问题：方式上，正式规制的柔性与非正式规制的刚性相混 合导致了规制效力错位，并使得媒介规制缺乏稳定性；内容 上，授权性规定少，禁止性规定多，使得媒体经营管理行为 面临边界不清的尴尬；范围上，我国媒介规制尚存在诸多空 白领域，导致媒体经营管理行为缺乏制度保障。这种规制结 构的形成与我国的探索性改革思路、运动型治理方式及“条块 结合”的媒体管理格局等因素相关。 关键词：媒介规制；诱致性改革；运动型治理；“条块 结合” 规制也称政府规制，属于经济学术语，指政府对经济 的干预和控制。“regulation”在国内翻译为“规制”或者“管控”， 从使用范围来说，前者一般用于市场经济体制下对市场失灵 现象的干预和控制，后者则用于计划经济体制下的强制性管 理和控制。改革开放以来，媒体市场化改革使得我国媒体不 再单纯地采用计划经济体制下的媒体管理方式，市场开始成 为媒体资源配置的重要方式，因此，在论及国家对媒体的干 预和控制行为时，将“regulation”翻译为“规制”更加贴切。从 这个意义上来说，媒介规制是指国家采取制定政策、出台法 规等方式对媒体经营管理行为进行的干预和控制。对媒介社 会功能的认知和定位决定着媒体的管理体制，并因此形成不 同的规制方式和手段，最终对媒体的生产和经营行为进行禁 止、限制或者鼓励。本文从梳理当前我国媒介规制的基本结 构入手，分析这种规制结构存在的问题，此种规制结构形成 的根源，以期对我国媒介规制的基本面貌进行较为全面的把 握。 一、我国媒介规制的基本结构 1949年以来，我国媒体管理逐步形成了一个相对稳定 的管理体系。在该体系中，不同层面的规制方式形成了我国 媒介规制的基本结构。具体而言，当前媒体管理体系包括法 规政策、红头文件、具体指令和协调、新闻评奖活动四个层 次。而事实上，新闻评奖活动仅仅是对媒体产品的一种事后 评价，并不能对媒体的生产和经营行为产生禁止、限制等方 面的影响。因此，我们认为，我国媒介规制的结构主要由如 下方面构成： 其一，法律。法律具有普遍适用性，其规制对象是全 体公民、组织和机构，虽并不专门针对媒体行业，但其对媒 体经营管理行为具有间接的约束作用。如我国《宪法》中规 定的公民的基本权利，《民法》中关于公民相关权利的规定 等，这些规定对媒体经营管理行为产生限制或赋权的作用， 为媒体经营管理行为塑造了基本的规范性语境。 其二，行业法规和条例。行业法规和条例是针对媒体 经营管理行为的具体规范，直接规定了媒体及其从业者权、 责、利等方面的行为，如《外国记者和外国常驻新闻机构管 理条例》、《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采 访条例》、《中华人民共和国广告法》等。 其三，通知、决定等行政手段规制。此类规制本身并 不具有法律效力，多由党政机构和部门发布，但对媒体的经 营管理行为具有直接规范作用，如《关于改进新闻报道若干 问题的意见》、《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若 干规定》等。 其四，会议、电话、口头或书面形式的命令。这类规 制方式通常属于非正式规制手段，由媒体的所属管理者和管 理部门发布，仅在媒体经营管理层及相关新闻从业人员之间 传递，并不为外人所知。其所针对的通常是突发性新闻事件 或敏感性话题。鉴于此类事件的处理具有紧迫性，因而，在 规范媒体对此类事件的报道行为时，规制主体一般以小范围 临时会议、电话或书面传真等便捷的形式将相关报道要求传 达给媒体，如陈力丹在其论文中提到的针对新闻媒体的内部 指令。 总体而言，我国媒介规制的基本结构是一种正式规制 和非正式规制相混合的结构。正式规制具有普遍性约束力， 非正式规制发布的主体通常是党委、政府的领导或相关部门 的负责人等。 二、我国媒介规制存在的问题 我国媒介规制结构中正式规制与非正式规制并非处于 相对均衡的状态，且从历史发展角度看，这种结构并未随着 媒体改革而发生结构性调整。这种规制结构在现阶段对我国 媒体的发展造成诸多不利影响。 规制缺乏稳定性，甚至出现前后矛盾的规制内容 按照规制方式来说，正式规制具有较强的稳定性和规 范性，而非正式规制则具有临时性和应急性等特征。然而， 目前的媒介规制结构中，非正式规制的数量和频率远远高于 正式规制，导致我国媒介规制整体缺乏稳定性。这不仅降低 了规制的效力，而且很容易出现规制内容前后矛盾的问题。 如国家在对特定时期媒体经营管理行为进行规范之后，在 年之后又开始出台新的政策和规章，对此前做出的决策进行 否定。以县级报纸的规制为例，在1983年中央37号文件“四 级办报办台，四级混合覆盖”方针的推动下，100多个县创办 了报纸；但到1995年为治理全国报业存