东京都市圈大气污染防治政策对京津冀的启示（二）.pdf

东京都市圈大气污染防治政策对京津冀的启示（东京都市圈大气污染防治政策对京津冀的启示 （二二）） 东京都市圈大气污染防治政策对京津冀的启示东京都市圈大气污染防治政策对京津冀的启示 （（二二）） 2018年 11月 22 日 日本大都市圈在工厂附近降落的煤烟粉尘等大气污染问题导致周边居民的生活和健康受到 损害，引发了关于要求产业界转换工业燃料、改善大气污染状况的大量居民申诉。这些居 民诉求被报纸和电视等新闻媒体广泛报道（日本地球環境戦略研究機構，2015），形成了 广泛的社会舆论压力，成为促使日本政府和各地方自治体着手调查研究大气污染状况并制 定大气污染防治法律政策的直接动机（日本海外環境協力センタ一，1998）。 2.2.2 大气固定污染源防治过程 1949年东京都制定了《工厂公害防止条例》，该条例是日本通过地方性政策治理大气污染 的开端。东京都《工厂公害防止条例》导入了工厂设置许可制度，但没有规定监测大气污 染的科学性标准。东京都《工厂公害防止条例》施行后，日本其他地方自治体相继制定了 同样宗旨的条例，包括 1950 年的大阪府《工地公害防止条例》、1951年属于东京大都市 圈的神奈川县《工地公害防止条例》、1955年福冈县《公害防止条例》。 随后于 1955 年制定的东京都《煤烟防止条例》充实了 1949 年制定的《工厂公害防止条 例》，将“煤烟”定义为“伴随燃烧飞散到空气中的烟灰、燃烧渣滓等可视物质”（日本 环境省，2010），并规定运用林格曼烟雾浓度表（Ringelmann Chart）监测东京都区域内 由煤烟所造成的大气污染程度。1955 年东京都《煤烟防止条例》旨在防治由都内建筑物供 暖产生的煤烟粉尘降落所导致的大气污染问题，首次导入了煤烟排放标准并设置企业负有 遵守排放标准的法定义务以及违反排放标准的行政处罚规定（交告尚史等，2014）。该条 例被评价为是当时先于日本政府和其他地方自治体制定的大气污染防治政策（角田一惠， 2005），对 1962 年日本政府制定《关于煤烟排放规制等的法律》发挥了先导性作用。 日本防治大气污染的国家层面立法始于 1962年《关于煤烟排放规制等的法律》。该法规 定在指定地域内设置煤烟产生设施的必须事先向都道府县知事提交申请，通过批准的煤烟 排放者承担测定该设施产生的煤烟浓度并记录其结果的义务。对于煤烟或特定有害物质的 受害者的损害赔偿等民事纠纷，该法设定了和解中介制度，即赋予当事人向都道府县知事 申请和解中介，由都道府县知事指定 5 人以内的中介员（从一般公益代表及具备产业或公 共卫生相关学识者中选任）负责详细调查纠纷实情并公正地解决案件。此外，该法对于违 反规定者还设定了行政处罚及刑事制裁措施。然而由于其存在与经济协调的条款、采用了 指定地域制度、设定的排放标准较宽泛，以及作为规制对象的物质较少等局限性，1962 年 《关于煤烟排放规制等的法律》被认为未能够阻止大气污染的蔓延（大塚直，2016）。因 此，日本于 1968 年又制定了《大气污染防止法》，以代替 1962 年《关于煤烟排放规制等 的法律》。1970 年日本在修订《大气污染防止法》时，删除了与经济协调的条款和指定地 域制度，将该法对于大气污染的规制扩大至日本全国范围，采用了在当时被认定为更合理 的 K 值规制排放标准，强化了都道府县知事制定地方大气污染防治政策的权限，提高了国 家层面的立法对于大气污染防治的效力和可执行度。 在地方性政策层面，东京都于 1963年通过修订《煤烟防止条例》，对于 1962年《关于煤 烟排放规制等的法律》规制对象外的中小煤烟排放设施进行监管。由于 1968年《大气污 染防止法》未将发电厂列入规制对象范围，东京都政府于 1968 年与东京电力公司签署了 公害防止协定，要求该公司在建设发电厂时使用含硫量低的原油。之后，1969 年《东京都 公害防止条例》通过导入集尘装置，初步改善了煤烟排放等固定污染源引起的东京大都市 圈煤烟粉尘降落问题。 2.2.3 大气移动污染源防治过程 为应对由煤烟引起的大气污染问题，日本在 20 世纪 60年代以后开始实行从煤炭向石油的 燃料转换，使煤烟污染得到了有效解决。但由于日本当时使用的进口原油中的 85%来自中 东产的含硫量高的原油，高硫原油的使用量增多导致大都市圈城市内出现了白烟污染现象， 以机动车尾气排放为代表的移动污染源大气污染问题显现。 在日本国家立法层面，1