从政府直接提供到PPP——美国保障房的实践及借鉴（下）.pdf

从政府直接提供到从政府直接提供到 PPP PPP 从政府直接提供到从政府直接提供到 PPPPPP ——美国保障房的实践及借鉴——美国保障房的实践及借鉴（（下下）） ————美国保障房的实践及借鉴美国保障房的实践及借鉴 （（下下）） 2016年 09月 06 日 四、四、对中国的启发和借鉴对中国的启发和借鉴 四四、、对中国的启发和借鉴对中国的启发和借鉴 （一）从直接政府到 PPP：符合新治理模式的要求 新治理理论早已指出从直接政府的管控模式向公私合作的新治理模式转变的必要性，[33][34] 美国保障房案例则为这种转变再次提供了经验性的证明。这种经验围绕出资、递送及两者 之间的合作关系展开。直接政府模式下受政治过程而非市场决定的政府出资，被剥夺了市 场主体地位的官僚递送主体，以及两者之间形成的“管理-控制”架构，是美国公共住房 失败的根本原因。联邦资助私人建房方式率先恢复了递送主体的市场地位，但一方面政府 出资仍然缺乏市场硬约束，另一方面，被动的政府出资和主动的私人递送之间无法构成长 期稳定的合作——至少对于保障房是如此，虽然此种合作方式对于当下流行的老人或儿童 照顾之类的一般性社会服务购买可能适用）。进一步的改革需要引入私人出资（从而引入 市场硬约束），同时建立私人出资-私人递送间合作关系，这导致了 PPP模式的产生。 （二）私人出资与私人递送 PPP：本质是公私合作 私人不愿意进入低现金流的社会基础设施领域怎么办？或者像养老领域那样，即便进入了， 高昂的费用抑制了老年人对福利服务的使用，导致大量民营老年福利机构设施闲置了怎么 办？美国保障房 PPP通过私人进行权益投资、资金无成本进入项目、政府提供付费流的方 式加以了解决。它还通过私人开发商与私人投资商组建“特殊目的实体（SPV）”，建立 私人主体之间的长期风险共担机制，为政府构建了一个可以长期合作的私人共同体（这里 私人主体的短期利益最大化追求也通过 SPV 得到了抑制与约束）。 这些建构背后的本质，是政府（“公”）私人（“私”）合作。具有独立市场主体地位的 投资商和递送者，在市场硬约束下合作提供服务，政府则从原来的出资者和资产经营者转 变为投资方提供稳定收费流的服务购买方。一种长期的、私人分担风险的、物有所值的机 制被内置于基础设施服务项目之中，从而既提高了服务的长期可持续性，又降低了政府承 担的风险。这里也指出，无论是私人不愿意进入，还是私人进入了收费太多（如民营福利 养老院），本质不是“私”的问题，而是政府没有承担足够的“公”的角色的问题。 （三）相比融资而言，PPP 更是一个管理工具 政府需要承担足够的“公”的角色这一点，指向了重要的一点：在福利性质较强的社会基 础设施领域，PPP 更主要的功能不是融资，而是管理。 中国当下大力推广应用 PPP 的一个主要驱动力是减轻政府投资压力；正如在过去的一二十 年中，各国政府将 PPP 作为一个主要融资选择也主要是因为囊中羞涩。[35]但是美国保障房 案例显示，引入 PPP主要不是为了减轻政府投资压力，而是为了给福利性基础设施找到一 种更加可持续的提供方式。私人出资与递送的统一，以及政府私人间的公私合作，使 PPP 成为最有效的管理工具之一。 在公私合作中，私人主体承担了提供过程中的主要风险，包括：设计风险（决定什么样的 资产适合递送符合标准的服务）；建造风险（成本超支、延期等）；运营风险（需求、不 可控力等）。[36]而且，由于私人递送与出资的统一，使得私人主体必须将前期对解决方案 设计和融资结构的整体规划，与后期的项目递送及现金流管理统筹考虑，从而使项目更可 持续。政府从原来的出资人和资产运营者转变为私人出资伙伴提供年化的费用流；费用支 付在资产完工并开始递送服务之后才发生，它成为有效约束私人主体的重要手段。这种管 理功能在美国保障房 PPP中得到了较好的实现。而且政府、私人投资商和开发商三者据此 形成了优势互补：私人投资商负责项目出资和内部监管，开发商负责项目的设计、融资、 建造、长期运营与服务提供等等，政府则负责规划、出资及费用流支付，以及外部监管。 （四）构建中国的 PPP 模式 1.PPP的形