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从公正与效率的和谐统一 基金项目：行政强制执行模式探析，项目编号： 201310512042。 一、 立法初衷在于公正和效率的和谐统一 我国《行政强制法》 从 1999 年最初的立法规划到 2011 年颁 布实施历时 12 年，参考了多国的立法经验，听取了社会各界的 建议，最终在立法价值上选择了“公正优先，兼顾效率”。立法 细节上也体现着这一点， 在执行的设定制度上明确规定了行政机 关的执行权限和执行条件， 以防止行政权滥用； 在执行程序上设 计了常态程序和紧急程序， 双线保障公正与效率； 在责任制度上 明晰了司法与行政工作人员的责任与处分， 从实践上力求达到公 正与效率的统一。 《行政强制法》第 5 条确立的“非强制手段穷 尽原则”则尤其考虑到强制执行对相对人的侵害， 最大限度地保 障对相对人的公正。总之，“公正优先，兼顾效率”的价值理念 贯穿于《行政强制法》整个体系结构之中，通过严格限制行政机 关的强制执行权以最大限度地保障公正， 通过复杂而又精细的执 行程序以求执行效率， 力求公正与效率的和谐统一。 我国“以申 请人民法院强制执行为原则， 以行政机关强制执行为例外”的双 轨制强制执行模式不同于大陆法系以行政强制执行为主导的 “效率优先”型，也不同于英美法系以司法强制执行为主导的 “公正优先”型，属于二者的折衷选择。 《行政强制法》的立法 初衷是契合我国现行基本国情和立法价值理念的， 但是其制定的 双轨制执行模式是与这些相违背的。 二、现行模式不利于公正与效率的和谐统一 （一）现行模式违背了宪法体制对行政权与司法权的公正赋 权 根据宪法的构架，行政权是行政机关依法对经济文化建设和 社会公共事务进行组织和管理的权利，具有公定力、确定力和执 行力；而司法权是依法对诉讼案件进行审理和裁判的职权， 具有 独立性、被动性、消极性和终极性。 行政强制执行是指公民、 法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定 的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或使其达到与履行义 务相同状态的行为。对行政强制执行性质的判断不能以执行主体 为依据，而是应当以执行行为的前提和内容为标准。 行政强制执 行的前提是行政相对人不履行行政处理决定，内容是行政义务， 当行政相对人不履行处理决定妨碍了行政机关的组织和管理时， 行政机关就有必要行使强制执行权；同样，从功能上看，行政强 制执行显然不是审判活动， 而是行政管理的一种方式， 具有当然 的行政性质，理应属于行政权的范畴；从权源来看，一项完整的 行政权既包括决定权， 也包括执行权， 行政强制执行权是行政 机关确定力和执行力所赋予其的天然权力。 因此，行政强制执行 权本质上是行政机关依法行使行政职权的一种表现， 是行政权行 使的自然延伸。 显然，宪法基于权力监督和制约原则对行政权和司法权作了 明确、公正的划分，二者在法治社会中扮演着不同的角色，各司 其职才能保障社会法治的和谐、高效运转。无论从前提、内容还 是功能、权源上看，行政强制执行权都是行政权的一部分，将行 政强制执行权赋予司法机关就僭越了宪法对权力构建的公正围 栏，打破了权力制约的规则，难免有干涉行政权之虞。通常情况 下，行政行为一经作出即具备了公定力， 其负有瑕疵或者合法与 否，并不影响其效力的产生。 如果法院在审查后作出不予执行 的决定，这将置行政公定力于何处？司法权具有被动性和终极 性，立法者并不希望司法权过早地介入纠纷， 更不希望其将权力 之手伸入行政领域，而是要求其遵循“不告不理”的准则，在矛 盾双方诉诸法院时居中作出终极裁判。 而行政强制执行中的司法 审查显然扮演着积极的越权者。 立法在于事前预防，执法在于事 中协调，司法在于事后救济。将行政强制执行权分配给司法机关， 不仅违背了宪法的本意，扭曲了司法权的本质，而且本应成为行 政机关法律监督者的法院被迫与之合流，共同对付行政相对人。 显然，这一理论定位严重违背了宪法体制对行政权和司法权的公 正赋权。 （二）现行模式在实践中掣肘了司法公正 法院的书面审查难以有效应对和解决专业的行政事务， 对执 行相对人不公正。行政机关处理专业行政事务，法院则专司审判 工作，对于行政领域内大量的专业性问题，如食品检测，申请法 院强制执行，法院是否有足够的专业能力又好又快地解决呢？答 案显然是否定的。事实证明法院没有做好准备也没有足够的专业 能力承担此项任务，法院对于这项工作不仅是不擅长而且是应接 不暇，原有矛盾不但没有解决还造成了更多新的问题， 而法院 一般仅仅书面审查便作出是否强制执行的决定更加减损了执行 效果。以拆迁为例，《城市房屋拆迁管理条例》要求房屋拆迁需 报法院申请，法院一般只是书面审查而不是实质审查， 流于形式 的审查实际上使法院成为了行政机关的“帮手”。 把行政机关所 面临的问题转嫁给司法