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社会网络结构下的多元主体合作治理 20 世纪后期以来，伴随着经济全球化迅速蔓延，人类社会 逐步进入后工业时代。 后工业时代公众对政府的需求不断增长的 同时， 对政府的期望与政府绩效间的矛盾也会日益突出， 导致公 众对政府日益扩张的不满和不信任。在公众、媒体和社会组织， 甚至在政治领导与行政人员自己看来，政府总会表现得行动迟 缓、无效率、官僚主义、抵制变革、无能为力、缺乏回应性以及 腐败等。人们通常看到的是政府官员在为他们的个人利益忙碌着 而非积极回应公众的需求。 公众经常抱怨政府服务数量不足、 分 配不公、 质量低劣且成本高昂。 这些直观的感受主要源于对政府 的官僚制特征的审视。 许多学者已经清楚地认识到， 以旧方式和 思维解决公共问题， 提供公共服务已经不能适应高度复杂性和高 度不确定性的社会环境， 不能满足正在日益兴起的广泛的公众期 望。这就要求政府积极适应社会环境的变化，重新定位角色，致 力寻求治理变革， 提升服务水平， 创造良好的政治、 经济、社会、 文化和科技条件，使得非政府组织、私人部门更加有效地竞争， 个人获得全面发展，在参与各类社会产品的提供中获益。 一、社会治理模式的探寻及困境 按照张康之教授的划分， 人类历史经历了农业社会、 工业社 会和后工业社会这样三个基本阶段。 在从农业社会向工业社会转 型的历史进程中， 早期的一些思想家和改革家们， 以“民主”为 旗号，建立起了资产阶级民主国家。 但随着工业社会的不断发展， 民主已然不是这些依民主理念建立国家者的追求， 而是他们赖以 获得权利的重要支撑和基本工具。 没有民主的渠道， 他们将无法 保证自己的合法权利哪怕只是形式上的获得。 20 世纪后期，民 主行政的呼声日益高涨， 尤其是新公共行政学派， “不仅期待政 府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾， 更期待公 共行政进入到一个全新的领域， 即在当代民主社会中， 建立民主 行政之模型。”他们强调“以伦理、民主、政治互动、公民参与 以及回应性等观念为基础设计出一种新的组织制度， 以增进社会 公平实现的可能性。 ”人们深刻地感受到， 实质民主在现实的民 主生活中无法得到真正实现，而形式民主在现实的政治、经济、 社会和文化生活中却能够通过某些途径来加以实现。 人们沿着近 代社会民主追求的思路， 在所谓民主理念的指导下， 构建起现代 社会的参与治理模式，以解决政治民主和社会治理的双重问题。 这一追求随着第三波民主化浪潮的兴起，日益彰显出非凡的活 力，并逐渐成为西方公共领域中主要的理论流派与实践模式。 “就最简单的层次来讲，所谓参与是指员工对有关其工作、 生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。 ”这种“介入” 究竟能够对政府的活动起到多大影响呢 ?当前社会治理的实践表 明，参与模式并没有取得什么实质性进展。这是因为，参与治理 强调公民对公共领域， 尤其是公共政策过程的直接参与， 这样可 以强化公民在公共生活中的政治责任感， 培养公民对政策问题的 广泛关注，有助于形成更加积极的公民， 有助于强化公民对政府 工作的直接监督。然而，无论是政治领导、行政官员还是公众， 他们对于公共政策的看法往往是基于他们各自的专业领域、 对组 织或利益集团的忠诚或个人的偏好而作出的判断。 因而政策制定 者根本无法根据这些隐藏了公共利益、 带有明显利益偏向的建议 中获得制定政策方案的合理化建议。 此外，近代社会是政府主导 的社会，政府是社会治理的核心主体， 在当前实质不平等的制度 环境下，参与治理所涉及的参与方式、参与内容、参与规则、参 与人员等因素都是由政府主导的。 虽然在理论和实践领域人们不 断探索，试图实现政府、市场和公众之间和谐的互动关系，然而 现代政府功能上的强大和在社会各个领域中所起到的主导作用， 是几乎任何个人和组织无法企及的， 因而，这种探寻在工业社会 特定的制度体系下，只能是徒劳的。 实际上，参与治理模式的原初设计就是为了满足工业社会追 求形式民主的渴望的，因而它根本不可能带领人类社会走上实质 民主的道路，甚至会给现实的社会治理以诸多误导。一方面，使 人们误以为参与治理可以充分实现公民权利。 在参与过程中，产 生了权利实现的错觉，实际上公民权利在政府主动的参与过程中 并不能得到切实保证。另一方面，误认为公民参与就是民主本身， 最终导致人们将民主理念与民主形式相混淆。 形式化的参与治理 不会使政治民主和公民权利得以实现， 而只会使政府及其政策行 动合法化。即使在政府的政策中部分体现了公民的利益诉求， 也 只是多方利益主体相互争夺、相互妥协的产物，而这不仅不是民 主的本质，更不是政府之所以为政府的要义。 甚至参与治理所获 得的形式民主很容易被某些野心家利用，政府成为少数人或少数 人控制的利益集团实现私人或集团利益的工具，