城投监管政策十三年变迁（2008-2021）.docxVIP

固定收益主题报告 固定收益主题报告 本报告版权属于安信证券股份有限公司。各项声明请参见报告尾页。 PAGE 5 本报告版权属于安信证券股份有限公司。各项声明请参见报告尾页。 PAGE 5 城投平台 90 年代初起源于上海，2008 年以前发展相对缓慢。2008 年，“四万亿”投资计划推出后，城投平台大规模成立，通过举债融资推动基建项目落地，为应对金融危机冲击发挥了重要作用，但也引发了地方债务的无序膨胀。2010 年起，我国先后推出了四轮城投监管措施，标志性政策为 2010 年 19 号文、2014 年 43 号文、2018 年 27 号文和 2021 年以来含 15 号文在内的一系列监管，尽管各阶段随宏观环境变化，政策松紧偶有微调，但规范地方债 务的大方向未发生改变。本文梳理 2008 年以来历轮城投监管的背景、措施和效果，厘清未来监管的重点和方向。 2008-2009 年：政策鼓励期，城投平台崛起 背景：应对金融危机，“四万亿”出台 2008 年 11 月，为应对全球金融危机，国务院出台 “四万亿”投资计划1，涵盖民生工程、基础设施、生态工程和灾后重建等多个方面，其中 1.18 万亿由中央负担，2.82 万亿由地方筹借配套资金。但在旧预算法2、担保法3、贷款通则4等的约束下，地方政府无法直接作为借贷主体融资。为解决这一困境，2009 年人民银行联合其他监管部门发布 92 号文，鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金，此后全国各地的城投平台大规模成立。 图 1：“四万亿”资金来源（万亿） 图 2：“四万亿”资金投向（%）  廉租住房、 灾后恢复重 棚户区改造 地方投资 2.82 地方财政预算 地方财政预算中央代发地方债政策性贷款 债券 银行贷款民间投资 中央投资 中央预算内投资中央政府性基金 中央预算内投资 中央政府性基金 中央财政灾后重建基 中央财政其他公共投 建 25.0% 自主创新和 结构调整 9.3% 节能减排和生态工程 5.3% 医疗卫生、 教育、文化等社会事业发展 3.8% 等保障性住房 10.0% 农村水电路 气房等民生 工程和基础铁路、公 设施路、机场9.、3% 水利等重大基础设施建设和城市电网改造… 料来源：发改委， 资料来源：发改委， 政策：鼓励城投平台发展，放宽企业债发行 为鼓励城投平台融资，政策从两个维度发力。一是明确提出鼓励城投平台发展，92 号文的出台是重要标志。2009 年 3 月人民银行、银监会发布?关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见?（银发?2009?92 号），提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”，并提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。2009 年 10 月，财政部下发?关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知?（财建?2009?631 号），进一步明确了地方政府配套资金可利用政府融资平台筹措。二是鼓励企业债等债券的发行，2008 年 1 月发改委发布?关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知?，把先核定规模、后核准发行两个环节，简化为直接核准发行一个环节，并鼓励基建等重点产业债券发行。 1 2008 年 11 月 5 日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议确定了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施。 2 旧预算法（1995）：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 3 担保法（1995）：国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。 4 中国人民银行制定的?贷款通则?（1996）中对借款人资格做了严格限定，排除了地方政府。 时间 部门 文件 时间 部门 文件名 发文字号 核心内容 关于推进企业债券市场发2008/1/4 国家发展改革委 展、简化发行核准程序有 关事项的通知  发改财金 ?2008?7 号  简化企业债券发行核准程序。将企业债审批环节由先前先核定规 模再核准发行的两重审批简化为核准发行一个环节，并取消总额限制。 展的若干意见 126 号 施、民生工程、生态环境建设 展的若干意见 126 号 施、民生工程、生态环境建设和灾后重建等相关的债券发行。 关于印发?2009 年地方政 地方政府债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出， 2009/2/18 财政部 府债券预算管理办法?的 财预?2009?21 也可以转贷市、县级政府使用，资金主要用于中央投资地方配套 通知 号 的公益性建设项目及其他公益